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反洗钱法十八年后迎修订 ，将设反洗钱监测分析机构｜政策与监管

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文/《清华金融评论》丁开艳

4月26日，全国人大针对《反洗钱法（修订草案）》等6件法律草案公开征求意见，此前的4月23日，《反洗钱法修订草案》提请十四届全国人大常委会初次审议，修订草案共7章62条，规定国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱监测分析机构，开展反洗钱资金监测，负责接受、分析大额交易和可疑交易报告等，这是时隔18年后，反洗钱法结合新趋势的一次修订。

明确适用范围、加强反洗钱监督管理、完善反洗钱义务规定
反洗钱法修订草案主要包括明确适用范围、加强反洗钱监督管理、完善反洗钱义务规定等内容。
在适用范围方面，修订草案明确，反洗钱是指为了预防和遏制通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，以及相关犯罪活动，依照本法规定采取相关措施的行为预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法。修订草案主要包括明确适用范围、加强反洗钱监督管理、完善反洗钱义务规定等内容。
在加强反洗钱监督管理方面，修订草案明确职责分工，规定国务院反洗钱行政主管部门（中国人民银行）负责全国的反洗钱监督管理工作，与国务院有关部门、国家监察机关和司法机关相互配合；国务院有关部门在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。
在完善反洗钱义务规定方面，修订草案规定金融机构反洗钱义务主要包括：建立健全反洗钱内控制度并有效实施；开展客户尽职调查，了解客户身份、交易背景和风险状况；保存客户身份资料和交易记录；有效执行大额交易报告制度和可疑交易报告制度。此外，修订草案还规定单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查等。
同时，修订草案要求加强风险防控与监督管理，规定反洗钱资金监测，国家、行业洗钱风险评估制度；明确反洗钱行政主管部门可以采取监督检查措施，开展反洗钱调查。完善国务院反洗钱行政主管部门与国家有关机关的反洗钱信息共享机制，建立受益所有人信息管理、使用制度。
中国人民银行行长潘功胜认为，加强反洗钱监督管理，一是明确各有关部门的职责分工；二是完善金融机构反洗钱监管；三是明确特定非金融机构的范围及反洗钱监管；四是加强风险防控和监督管理；五是完善国务院反洗钱行政主管部门与国家有关机关的反洗钱信息共享机制，建立受益所有人信息管理、使用制度。 
反洗钱的新趋势与对策建议
现行反洗钱法自 2007年1月1日起施行，中国人民银行反洗钱监管的现行法规依据主要为“一法四规”，即《中华人民共和国反洗钱法》，以及《金融机构反洗钱规定》（中国人民银行令〔2006〕第1号）、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会令〔2007〕第2号）、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第3号）、《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第3号）四部部门规章。其中《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》在《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会令〔2022〕第1号，简称“2022年1号令”）生效实施后将被废止，并被后者替代。
洗钱活动对社会经济秩序造成严重危害，特别对金融秩序的危害尤为严重，尽职调查是洗钱风险管理的基础和前提，当前国际反洗钱形势日趋复杂，国际反洗钱标准趋严，促使我国反洗钱尽职调查制度亟需加速完善。尤其近年来，我国面临的反洗钱工作形势发生了很大变化，反洗钱工作暴露出有关机构履行反洗钱义务能力不足，反洗钱监管协作机制不顺畅，信息共享程度不高，监测防控新型洗钱风险以及打击治理腐败、跨境赌博、“地下钱庄”等违法犯罪活动有待加强等问题。
中国人民银行上海总部副主任兼上海市分行行长金鹏辉指出，2007年1月1日施行的《反洗钱法》已难以满足反洗钱工作高标准推进的需要，也与反洗钱国际标准存在一定差距。一是现行法未充分体现风险为本的反洗钱原则，没有从识别、评估并采取措施降低洗钱风险的角度规定机构义务，造成机构“重合规、轻风险”。二是现行法规定的反洗钱法律责任不完善。一方面，内控机制有效性对机构反洗钱工作起根本性作用，但是现行法未将其作为行政罚款的情形；另一方面，对机构和相关责任人的罚款标准较低，不利于形成有效的监管震慑。三是反洗钱监管协作机制不够顺畅，对新型洗钱风险监测防控及打击治理力度有待加大。同时，迎接反洗钱国际组织第五轮评估也需要配套修订《反洗钱法》。
中国工商银行党委委员、执行董事、副行长兼首席风险官王景武结合国内反洗钱工作实际，针对反洗钱相关工作提出四方面建议：一是进一步明晰国家反洗钱治理架构，各机构各司其职、分工协作，提升监管效能，降低管理成本，指导金融机构妥善处理客户、受益所有人尽职调查工作与“放管服”、消费者权益保护等方面的关系，更好地守住风险底线、助推经济高质量发展；二是进一步强化反洗钱信息共享机制，建议《反洗钱法》明确规定构建反洗钱信息共享机制，由中国人民银行牵头建立全国反洗钱信息共享平台，规范各部门向人民银行提供数据的责任、范围和使用反洗钱相关数据的权限，建立信息采集、审核、查询和发布等闭环管理流程，提升我国反洗钱管理整体效能；三是进一步规范相关个人法律责任；四是陆续出台配套的专项办法或细则，建议出台客户和受益所有人资金来源、财富来源、交易背景调查等专项细则或指导手册。
 
反洗钱力度持续加码
实际上，早在2020年4月的中国人民银行反洗钱工作电视电话会议上，反洗钱法修订已被列为我国反洗钱工作的重点。2021年6月，中国人民银行在官方网站发布通知，就《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。
党的十八大以来，人民银行会同监委、法院、检察院、公安、海关、税务等部门，围绕“追踪资金”的理念构造“资金链治理体系”，依法严厉打击各类洗钱犯罪及相关犯罪。加强对利用新型支付业务、虚拟货币、伪金融创新等洗钱手法和环境犯罪、贸易洗钱等洗钱类型的研究并及时发布风险提示。在各部门的共同努力下，扫黑除恶、反恐、反腐败、禁毒、反逃税、打击地下钱庄等诸多领域均取得显著成效。数据显示，近年来反洗钱监管趋严，行政处罚力度大幅上升，2022年反洗钱处罚金额达6.19亿元。
责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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