楼继伟：中国政府间财政关系再思考

（楼继伟为中国财政学会会长、财政部原部长。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）

随着市场经济向纵深推进和政府职能的巨大变化，我国政府间事权和支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍然存在一些不容忽视的问题，政府间事权与支出责任划分上的矛盾更为突出。1994 年的改革没有改变政府间事权和支出责任划分，之后虽多次微调，但目前仍是“上下一般粗”，应由政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。结果是，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，政策目标难以实现，这是目前我国财税体制的最大问题，需要进一步研究解决。

我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财税改革，在管理国家的方式上借鉴现代国家的做法，将为更深层次的改革打下基础。财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。从我国的政府间事权划分看，仅仅依靠修补性的调整已经不能解决目前所面临的深层次矛盾和问题。政府间财政关系应该按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则处理。我国要像常规的大国那样，强化中央政府的财政责任，把应当管理的事务管起来，并做到财力责任与人员配置相统一，从而大量减少专项转移支付和对下级政府行为的干预。这是促进科学发展、构建和谐社会的制度基础。通过这样的改革，我国在管理国家的方式上将形成一个现代国家应有的制度形态。

政府间财政关系问题研究起来相对容易，但解决起来需要长期不懈甚至几代人的努力，对我国这样的大国尤其如此。我们在处理政府间财政关系时，不能不充分考虑历史的惯性作用、多元文化结构、多层级政府架构、差异悬殊的自然禀赋、非均衡的人力资源分布、众多的人口与幅员辽阔的疆域等复杂的国情因素。毫无疑问的是，当我们已经确立市场经济改革取向并面对经济全球化潮流时，理性地借鉴成熟市场经济国家政府间财政关系的一般规则以及转型国家的经验，洞悉各国的改革动向，立足中国国情，厘清改革思路，将有助于加快改革进程。即使有些想法一时难以实现，但至少也要让后代人感到前人的思考与梦想。

问题及改革对策

近20年的政府间财政关系改革推进了中国市场经济体制建设，推动了科学发展，促进了和谐社会的构建。但是，受各种因素的制约，现行政府间财政关系也存在一些问题，需要采取措施进一步完善。

存在的问题

政府间事权和支出职责划分存在不清晰、不合理和不规范的问题。分税制改革时，因客观条件制约，政府间事权和支出责任划分基本维持现状，只是承诺分税制改革后推进改革。但至今为止，这一改革进展不大，政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前中央与地方支出划分的格局。目前的主要问题如下：

一是应该中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等。

二是属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任。如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。

三是中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多。如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。

四是中央负责的事项管理得不到位。如经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，相应的调控手段的决策权也必须集中在中央，但地方却承担了很多责任。从中央本级支出占比和中央公务员人数占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任。

总之，在政府间事权和支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。在职责没有划分清楚的情况下，财政支出责任无法落实；中央应该管理的事务，放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。一些应由地方管理的事项，中央却介入过多，受信息复杂性等因素影响未必能够做好，反而会让地方从这些领域退出。这在一定程度上也限制了地方政府在地方事务上更好地发挥作用。

改革对策

分税制改革（包括税制改革）是我国市场经济奠基性的改革，实践证明改革成效显而易见，中国人民、中国共产党长久地从这一改革中获益。但是，我国政府间财政关系仍存在一些问题，需要进一步研究解决。从我国的政府间事权划分看，仅仅依靠修补性的调整已经不能解决目前所面临的深层次矛盾和问题。应该像常规的大国那样，中央把应当管理的事务管起来，中央公务员的人数要增加，要从地方划上来一部分。中央财政支出比重相应加大，专项转移支付大量减少，大幅度减少对地方事务的干预。经过30多年的财税体制改革，我们有了很好的基础。如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革，在管理国家的方式上采用现代国家的做法，将为推进经济社会发展和国家长治久安打下制度基础。

在政府行使职能的领域，“三原则”既是处理不同级别政府之间财政关系的重要原则，也可作为不同政府部门之间横向职能划分和配置的依据。在我国，必须立足国情，借鉴国际经验，通过顶层设计，建立规范、科学的政府间财政关系，实现以下目标：

一是市场统一和深化。中央政府应保证经济总量平衡，制定和执行统一市场法规，实现全国市场的统一，完善产品和服务市场，促进要素自由流动，推进经济结构战略性调整，提高城镇化质量，维护社会公平正义。

二是国民福利最大化。合理界定政府与市场的边界，形成激励相容的机制，使个体在追求自身利益的同时实现国民福利最大化。

三是各级政府合理分工履行职能。强化中央政府财政职能，合理划分政府间事权和支出责任。在需要提供全国统一的基本公共服务的领域，中央要承担职责并体现均等化原则；在需要下级政府提供区域性基本公共服务的领域，要承担职责并体现多样化原则，提供更符合当地居民偏好的基本公共服务。

四是提高财政资金使用效益。政府要努力提高财政资金绩效，使预算更合理，更公开透明，并引入民主监督，这也是政治体制改革的必要条件。

综上所述，财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革、向文明社会过渡承接点的位置。虽然分税制改革为我国政府间财政关系奠定了良好的基础，但随着近年来客观情况的变化，积累的矛盾也越来越多，已成为建成小康社会绕不过去的坎，必须通过加快改革妥善解决。

（楼继伟为中国财政学会会长、财政部原部长。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）