关于超长期特别国债怎么发以及如何用的政策建议丨政策与监管
by 清华金融评论 2024-04-18 09:17:02
从2024年开始，我国将连续几年发行超长期特别国债，超长期特别国债的发行有助于拉动内需，促进产业升级以及优化政府债务结构。本文深入探讨了连续几年发行超长期特别国债的必要性、特别国债应该怎么发，以及特别国债如何用的问题。
2024年政府工作报告提出，从2024年开始，我国将连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。本文建议关于我国超长期特别国债的发行，在发行方式上，建议采取完全市场化的方式，加强与货币政策部门的协调与配合，维护金融市场的稳定。在发行期限上，建议以30年期为主，更长的发行期限能够有效缓解政府的偿债压力。在发行规模上，合理把握经济和社会效益与潜在债务风险之间的平衡，科学确定未来几年特别国债的发行规模。在特别国债如何使用方面，要清晰地明确政府和市场的边界，政府不能替代市场主体过度投资。建立有效的特别国债资金使用评价机制、监督机制和追责机制，完善全流程管理。对于地方政府前期准备工作比较完善的项目，应尽快下达预算，充分发挥其乘数效应。尽早形成实物工作量，对经济增长实现预期目标提供强有力的支撑。
连续几年发行特别国债的必要性
2024年政府工作报告提出，从2024年开始，我国将连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，具体涉及科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域，2024年先发行1万亿元。
此次超长期特别国债发行是在房地产行业超预期低迷、内需始终偏弱的背景下提出的。扩大对两重领域的长周期投资是党中央、国务院做出的一项重大战略决策部署，对保持经济平稳发展提供了强有力的支撑。具体来看，首先是对内需的持续拉动作用。特别国债连续几年发行能够促进有效投资年均增长保持在一定区间，逐年形成实物工作量，带动社会固定资产投资及民间投资平稳增长。
其次是对产业升级及经济转型的促进作用。特别国债连续几年发行能够保证财政持续发力，促进经济渐进转型的成功。渐进式和双轨制是中国经济改革的总体思路，推进步骤也是由易到难、由点到面、由浅到深。在保持多年高速增长后，旧的房地产加基建发展模式已不再适合，产业结构转型升级已成为推动经济高质量发展的关键所在。
最后是对政府债务结构的优化作用。中央政府连续几年加杠杆给地方政府缓解了债务压力。中国经济未来高质量的增长和发展，取决于杠杆率的稳定和改善。对决策部门而言，可根据5%的经济增长速度来判断可以持续的债务是多少，同时根据国内经济财政体制特征来判断债务是否可以持续。在过去几年稳杠杆的宏观调控中，我们取得很大的成绩，债务对GDP的比率一直较为稳定。分部门看，中央政府的债务率并不高，仍存在加杠杆空间，居民部门的债务率也相对安全，但地方政府和企业部门的债务率相对偏高，特别是部分地方融资平台等国企已经严重资不抵债失去清偿能力。因此，中国债务总量并不值得过分担忧，结构才是核心，调整杠杆也应从结构上进行稳定持续的改善。
特别国债怎么发
期限结构上，2000年后我国发行的国债存量中，超长期占比较低，此次特别国债选择超长期有利于丰富我国国债收益率曲线。现存超长期国债中，发行期限为30年期的占比最高，其后依次为50年期、20年期与15年期。考虑到特别国债支持的两重工程多为大型、周期性较长的项目，更长的发行期限能够有效缓解政府的偿债压力，给地方政府一定的时间来优化财政结构，解决土地财政问题。因此，为避免特别国债集中到期对财政带来的冲击，此次发行期限建议以30年久期为主。
发行方式上，在当前资产荒背景下，建议采用完全市场化发行方式，定向发行不用或少量使用。完全市场化发行方式可加强国债一级市场建设，促进国债市场健康向好发展，还可客观评估特别国债发行带来的市场效应，为特别国债发行机制的进一步完善提供实践经验。持有人结构方面，应提高商业银行、证券公司、基金公司、社保基金等机构投资者的持债比例，有序推动外资机构参与我国债券市场，给予境外投资者税收优惠等国民待遇，鼓励非银机构积极参与国债市场交易，促进二级交易市场高效活跃。此外，完全市场化发行还可有效提升中央银行公开市场业务的实施效果……
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文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期
本文编辑丨王茅
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟