推进地方金融监管改革的逻辑路径|政策与监管
by 清华金融评论 2024-07-09 09:00:44
地方金融监管改革，是不断顺应金融市场变化、呼应群众变革感受、调适监管理念、改进监管方法、提升监管能力水平，并实现金融稳定发展的过程。要通过央地协同，及时发现并化解潜在风险，避免区域性和系统性金融风险的发生，引领金融行业在高质量发展之路上行稳致远。
建设金融强国，须具备一系列关键核心金融要素，其中包括强大的金融监管，建立健全完备有效的金融监管体系是建设金融强国的基础。党的二十大和中央金融工作会议明确了“强监管”的政策基调。未来几年，加强和完善现代金融监管，切实提高金融监管有效性，消除监管空白和盲区将是构建中国特色现代金融体系、建设金融强国的重中之重。金融作为资源配置和宏观调控的重要工具，要发挥其积极作用，安全是前提和保障，而金融安全必须依托现代金融监管体系建设。
近年来，为了应对金融行为日益多元、地方金融组织迅速增长及金融风险加快暴露等现实需要，我国在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，本着“谁的孩子谁来抱”的原则，地方政府逐渐承担了地方金融监管的部分职能及风险处置责任，金融监管在事实上由“单极单层”体系转向“单极多层”体系，地方金融监管问题由此而来。截至2011年底，在所有省级政府层面和部分市县级政府成立了金融工作办公室。2017年以来，在省、市、县三级政府相继成立地方金融监督管理局，同时加挂金融办、金融工作局等牌子，以推动地方金融产业发展和加强对地方金融组织的监管。与此同时，部分省份以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例。2023年以来，新一轮机构改革实施，其中作为重点的金融监管体制改革，地方与中央层面改革压茬进行，2024年底完成地方金融机构改革。
地方政府层面，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。省级党委组建金融委及其办公室、金融工委，省委金融委办公室、金融工委与地方金融管理局就是一个机构，主要是抓监管和风险处置，加强金融机构党建工作。对于省以下的地方金融监管体制则大刀阔斧进行改革。
地方金融监管局只在省会城市、计划单列市及GDP超万亿或人口超千万的城市保留，并不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。其余的市县将不再保留牌子和机构，相应监管职能和人员划转至地方财政等部门。地方金融监管部门不再拥有发展地方金融产业、协调服务金融机构、加强企业上市工作等职能，而是专司对“7+4”类地方金融组织的监管职能。同时，地方金融监管部门要履行相关金融风险处置属地责任，如须参与中小金融机构化险、非法金融活动防范和处置工作等。通过改革，改变过去监管弱、碎片化风险应对局面，化被动应对为主动管理，化单点出击为系统布局，化短期举措为长期机制，加快构建防范化解金融风险的长效稳定机制，以监管制度及风险管理机制的完善为金融强国建设提供保障。
地方金融监管改革逻辑
地方金融监管改革深化调整，无疑是不断顺应金融市场的变化、呼应群众对金融创新变革的感受，及时调适监管理念、改进监管方法，以提升监管能力水平，实现以严密过硬监管保障金融稳定发展；通过央地协同，及时发现并化解潜在风险，避免区域性和系统性金融风险的发生，引领金融行业在高质量发展之路上行稳致远。我们从本轮地方金融监管改革中可以窥见改革的逻辑，并以此透视之后的地方金融监管改革之路。
基于监管功能的强化
推进我国金融治理现代化需要不断深化地方金融监管改革。当前我国宏观经济进入新常态，地方金融如伪金交所、非法集资、互联网金融等一些历史遗留问题长期得不到有效解决，同时交织着资管、债券等各类市场新生的风险隐患，对地方金融和经济安全稳定形成挑战。
同时，金融市场之间及其与财政、房地产市场之间过度关联，金融风险不断叠加传染与交叉共振，极易诱发各类金融风险事件。虽然我们不断强化地方金融监管，但其职能无疑是没有充分发挥到位的，甚至在极个别地区或多或少助长了伪创新、瞎创新，诱发了一定的金融风险；中小金融机构和地方金融组织竞争力明显削弱，生存空间大幅压缩，悲观预期不断增强，而中小金融机构和地方金融组织数量庞大，是防范化解金融风险不容忽视的重要一环；同时地方国企、房地产、中小银行、地方债务风险交织，单纯依赖地方难以有效处置。其根源在于监管权责界定不清，监管利益多元化，监管竞次问题严重；同时地方政府兼具金融发展和金融监管职能，且随着财政体制改革推进，地方政府更需要通过扩大融资、推进企业上市等来解决发展问题，而淡化弱化金融监管职能；地方金融监管的对象也不够明确，如地方标会不在“7+4”类别中，地方监管部门客观上缺乏主动性，不愿也不会超前监管，监管严重滞后，可能延误金融风险化解的最佳时机。
以上导致地方法人金融机构（组织）膨胀发展，一些金融科技和创新产品也在不断涌现，游离于监管之外“野蛮生长”，极易滋生风险，形成隐患，地方金融监管职能弱化、虚化严重，必须深化改革。本轮改革的初心应是地方金融监管到位的强监管、严监管，弱化地方金融监管部门原本行政化、服务化的特点，彻底纠治过去“重发展轻监管”“重审批轻规范”的问题；同时，金融监管重点要落实到防范化解金融风险，坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线。
基于监管的全覆盖、不例外
过往，我国金融监管主要是开展机构监管，甚少关注功能监管和行为监管，但是跨领域金融创新层出不穷，监管盲区和监管套利等问题不可避免出现。对于“7+4”类地方金融组织，由于缺乏顶层设计，没有统一的监管标准，各地的监管尺度把握不一样，对于非法集资等跨区域、跨行业领域的属地监管存在空白点等。
一方面，并非所有金融活动都面临强监管、严监管。例如一些不持有金融牌照的一般企业，其商事行为也会产生一些金融活动，却没有被纳入监管，导致一般商事行为异化为非法金融活动、衍生出金融风险，而金融消费者权益保护存在多头监管，易推诿扯皮。
另一方面，央地监管协同性还不够。在风险处置方面，地方金融监管与中央金融监管部门间存在协调难度。因为央地监管各自立场有偏差，且缺乏强有力的沟通协调机制，会带来一些监管漏洞，“无照驾驶”“有照违章”的现象比较普遍，尤其是一些地方交易场所脱离监管，部分金交所等地方交易场所发行自主管理产品、存在非自有资金募集或受托投资的情况，存在非法集资等合规风险，有可能造成社会财富受损、金融服务中断，直接侵害人民群众切身利益。
因此，本轮改革的目的在于从体制机制上提升防范处置金融风险的效率，通过理顺金融监管机制、划清央地职责，避免出现监管盲区和空白点，不断提升金融治理体系和能力现代化。此次改革将主要监管职责划归到中央金融监管部门，目的在于央地监管标准一口出，避免政出多门，标准不一，减少监管摩擦成本、提高监管效率；同时，强化系统思维，有效减少央地监管的信息不对称，形成监管合力，有助于全面防范和化解金融风险。
基于监管的高效性
金融风险只有早识别、早预警、早暴露、早处置，处置成本才会最小化。因此，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制非常有必要。国务院金融稳定发展委员会于2017年成立，其职能主要是统一协调央地监管，但是监管协调体系和组织只在省级以上搭建，地市级以下则没有构建，客观上终向和横向之间央地监管协调机制都是断头路，难以发挥应有的作用和功效。
省以下地方金融监管部门还存在着层级低、独立性差的问题，在金融风险处置上受到多方面限制，一些地方金融往往存在收益当地化、风险外溢化的特点，属地监管心有余而力不足，一定程度上存在捂盖子等问题；央地金融监管部门之间存在“信息孤岛”和“数据烟囱”，导致监管信息不通畅，监管合力不足，明显钳制监管效率，增加监管成本，严重制约监管效能提升，导致处置金融风险的动作缓慢甚至迟钝，有可能使得金融领域的局部风险演变为区域性风险和社会风险……
阅读全文
文章来源丨《清华金融评论》2024年6月刊总第127期
本文编辑丨王茅
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟