“十四五”重大项目复盘与“十五五”展望｜宏观经济


“十四五”重大项目复盘与“十五五”展望｜宏观经济

by 清华金融评论 2025-09-28 08:57:08

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文/国盛证券首席经济学家熊园，国盛证券宏观分析师朱慧

2025年10月即将召开二十届四中全会，讨论“十五五”规划编制建议，重大项目应是一大看点。基于此，本文复盘历次五年规划中重大项目，并展望“十五五”规划可能的重大项目。

“十五五”规划将大体确定我国中长期目标和阶段性任务，也是各类规划的统领，再怎么重视也不为过。紧盯10月即将召开的二十届四中全会，将讨论“十五五”规划编制建议，将大体确定“十五五”规划框架，可窥见未来“五年”规划的政策重心。
其中，规划期的重大项目建设，不仅是国家战略意图、中长期目标的集中体现，也是后续政策、资金等资源的重点支持方向。基于此，本文复盘历次五年规划中重大项目的类型和演变趋势，初步展望“十五五”规划可能的重大项目。
五年规划下重大项目的定位、分类
五年规划作为中国经济社会发展的顶层设计，其提出的重大项目不仅是国家战略意图、中长期目标和阶段性任务的集中体现，更是未来五年政策资源与资金投入的核心方向。
从定位看，目前对于重大项目没有统一的判定标准，综合中央表态及各地重大项目管理方法表述看，重大项目需体现高质量发展取向，体现国家和各地重要战略与重大决策部署，符合国家产业政策和产业发展规划，并对经济和社会发展具有重大影响。
从分类看，重大项目也尚未有固定的分类标准，并根据国家战略变化、不断充实其内涵。目前各地分类也不尽相同，根据山东、海南、柳州等地出台的重大项目管理办法，重大项目分类上，共性在于，一般都包括重大基础设施项目、重大产业项目、重大民生项目、重大生态项目等；个性在于，各地根据地区发展规划相应谋划具有地方特色的重大项目，如海南提出“围绕自由贸易港政策和开放优势以及‘三度一色’资源禀赋优势”，武汉在传统基建、科技、产业外，提出要谋划总部经济、商贸物流重大项目。
从特征看，重大项目往往具备政策实施层面的确定性和牵引性，其中：
确定性体现在，作为五年规划落地实施的关键抓手，重大项目直接反映国家至少未来五年的战略重心，例如，“十四五”规划中提出的“碳中和”“科技自立自强”等国家发展目标，通过重大工程项目（如风光大基地、国家实验室）得以具体化。这些项目通常具有跨周期、长链条特征，一旦纳入规划，具备长期稳定的政策预期。
牵引性体现在，五年规划下的重大项目牵动了一批重大政策，以保障重大项目顺利实施。如“十三五”规划期间，发改委专门发布了《关于加快推进国家“十三五”规划<纲要>重大工程项目实施工作的意见》，以保障重大项目加快实施、强化保障，如：
1）分部门、分地区、分年度“认领”重大项目推进工作，即重大项目明确后，需纳入各地区、各部门编制的地方规划和专项规划，以及列入各地区、各部门年度重点工作；
2）最大限度加快审批、实施，如规划内项目原则上不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告，未开工的抓紧开工、已开工的抓紧跟踪进度；
3）强化土地、资金等配套保障，原则上有限安排重大工程项目建设所需的新增用地计划，从预算内资金、银企对接平台、PPP等多渠道筹措项目建设资金。
历次五年规划中的重大项目盘点
从1953年第一个“五年计划”开始，我国已连续实施了十四个五年规划（计划），系统梳理我国历次五年规划中重大项目，可以看出国家战略在不同历史阶段的战略重心与发展逻辑的演变。
从“一五”到“五五”，我国处于工业化起步阶段，重大项目聚焦于重工业体系建设，如苏联援建的156项工程，涵盖钢铁、机械、能源等领域，核心逻辑是解决“打好基础、解决有无”，重大项目布局突出战略安全和自主可控。
>从“六五”至“九五”，随着改革开放推进，重大项目开始向基础设施、特区建设、科技攻关等方向拓展，如设立经济特区、沿海开放城市布局、“863计划”启动等，这一时期的重大项目不仅带动区域发展，更在制度创新上发挥了试验田作用。
从“十五”到“十三五”，重大项目范畴进一步扩大，覆盖交通、能源、科技、环保、区域协调等多个维度，如西气东输、南水北调、高速铁路网、载人航天、北斗导航等重大工程，显著提升了基建水平，也推动我国在全球科技竞争中占据重要位置；特别是“一带一路”倡议的提出与推进，标志着中国从“引进来”到“走出去”的战略升级。
“十四五”以来，随着新发展理念的深入贯彻，重大项目进一步向高质量发展、绿色低碳、科技创新、国家安全等方向靠拢。我国逐渐在实现经济转型升级、科技自立自强、能源安全、“双碳”目标等多重战略目标下展开系统性布局。
从历次五年规划的重大项目来看，总体呈现三大趋势：
一是政策导向持续演变、覆盖领域不断拓展，其中，政策导向从追求工业化和经济增长，逐步转向更加注重高质量发展、科技创新、绿色低碳和民生福祉；重大项目覆盖领域不断拓展，从最初集中于重工业，逐步扩展到基础设施、科技、生态、民生等广泛领域，且不断解决从无到有、迭代升级，包括从做好“铁公基”到开启“新基建”，从规模扩张到智能融合。当下也更为重视安全，包括粮食安全、能源安全、国防安全、数据安全、网络安全、产业链供应链安全、生物安全等。
二是强调“清单式”推动重大项目有效落地，早期五年规划/计划中多为具体的“重点工程”，“十三五”开始更系统地称为“重大工程项目”，且从“十三五”规划起，开始明确规划期内重大项目的数量，如“十四五”规划的“102项重大工程项目”，后续规划期内以此为抓手，以“清单式”推动重大项目有效落地。
三是实施机制不断完善，如前所述，重大项目也匹配了一系列重大政策，“十三五”发改委专门发布了《关于加快推进国家“十三五”规划<纲要>重大工程项目实施工作的意见》，以确保重大工程项目顺利实施，并建立评估机制保障落实。
以最新“十四五”规划102项重大工程项目为例，大体覆盖民生、科技+产业、基础设施、生态建设、安全工程5大类，且民生和科技类项目高于传统基建类项目，并直接点名新一代人工智能、量子信息、高端新材料、重大技术装备等重点行业，聚焦科技基建建设和核心技术攻关重大项目。
从“十四五”规划全文来看，纲要共有20个专栏，除去经济社会发展主要指标专栏以及数字经济重点产业专栏、数字化应用场景专栏外，其余17个专栏包含的102项工程可视为“十四五”规划102项重大工程项目。结构上，大致可分为民生、科技+产业、基础设施、生态建设、安全工程5大类，分别涉及42、19、19、11、11项，且民生和科技类项目已高于传统基建类项目。此外，聚焦科技基建建设和核心技术攻关重大项目，直接点名新一代人工智能、量子信息、高端新材料、重大技术装备等重点行业。
“十五五”规划下重大项目初窥
“十五五”规划应会接续此前规划目标及规划任务，也会统筹新形势、新变化，突出经济、改革、科技、民生等主线。对应看，后续重大项目部署也会围绕上述主线，至少延续“十四五”规划期间民生、科技+产业、基础设施、生态建设、安全工程5大类重大项目；从项目实施周期来看，具体项目上，应会继续做好“十四五”已有项目的续建和深化，也会布局一批新的重大项目。
短期紧盯10月审议“十五五”规划编制建议，如此前“十四五”规划编制建议中就明确提出，“十四五期间要“推进新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设，支持有利于城乡区域协调发展的重大项目建设。实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程，推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”，也均在规划全文中体现。
当前可关注地方谋划“十五五”重大项目的信号，各地在谋划“十五五”期间重大项目时，既紧扣国家战略，又充分结合自身资源禀赋和发展阶段。但也需注意，各地除了目前初步已谋划重大项目外，后续也会根据“十五五”规划全文调整和新储备重大项目。
补齐基础设施短板弱项：各地继续聚焦补齐基础设施短板弱项，包括进一步谋划铁路、公路、水网建设等重大工程，补齐数字基础设施、城市管网、城市更新、水利基础等方面。其中，可重点关注重大水利工程进度，如“十四五”规划提出的雅鲁藏布江下游水电开发重大工程，2025年7月19日正式开工、总投资约1.2万亿元，此外，吉林大水网工程、南水北调中线引江补汉工程等都在紧密推进。各地也在加强运河建设，加强水系联通、谋划水运设施网络，包括已完工的江淮运河，建设中的平路运河，尚处前期论证阶段的湘桂运河、浙赣粤运河、渝黔桂运河、松辽运河、荆汉运河等，跨区域跨流域跨周期、投资规模大，单条运河计划总投资额可超3000亿元。
强调科技创新与产业升级：各地进一步提升新质生产力培育的优先级，并突出因地制宜培育，如青海提到以科技创新赋能“四地”建设和绿色算力，杭州进一步优化科技创新相关投资结果，瞄准人工智能、人形机器人、低空经济、新能源等领域谋划重大项目，
注重绿色低碳与生态环保：青海、荆门、太白等地均突出生态保护，继续强化生态环境保护修复（如黄河、长江流域）、绿色能源体系建设（如大型清洁能源基地）及节能降碳领域的重大项目。
保障与改善民生：杭州、海南、河南等多地提及民生项目，涉及教育、医疗、养老、住房等民生领域，以及文化旅游提升生活质量的项目。如杭州披露，当前已谋划重大项目下，民生相关或民众最为关心的重大项目（交通强省、城镇有机更新、文化旅游融合和民生设施类）项目数占比20%、总投资占比67%。
延续“清单”式梳理：目前多地也明确披露了谋划重大项目的具体数量，如内蒙古计划谋划水利重大项目不低于500个、总投资不低于1800亿，荆州已谋划形成“十五五”重大工程项目1187个、计划总投资规模达3.6万亿，杭州已初步谋划了“十五五”重大项目1148个，总投资突破2万亿。
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编辑丨丁开艳

责编丨兰银帆