潘学先、陈晓雨：资本市场扶贫的理论与实践——以上交所扶贫工作为例 | 封面专题
by 清华金融评论 2020-08-18 16:42:42
资本市场扶贫的基础理论
马克思制度贫困论
贫困是当今世界普遍存在的一种社会经济现象。不论何种制度的国家，不论国家处在何种发展阶段，都存在不同程度的贫困问题。马克思最早从制度层面探索贫困的根源，认为资本主义生产资料的雇佣劳动制度和私有制是造成无产阶级贫困化的根源：资本家通过购买劳动这一特殊商品，攫取剩余价值，用于扩大资本规模，进行资本积累。为了追求更多的剩余价值，资本家将无偿占有的大部分剩余价值转化为资本，进行资本积累和扩大再生产，不断提高资本有机构成，导致资本对雇佣工人需求相对减少，失业人口大量增加，因而造成贫困。马克思制度贫困论指出，只有从制度上进行变革，铲除阶级剥削与压迫的基础，才能最终消除贫困。马克思批判的是资本主义私有制下的贫困，与我国贫困成因存在根本上的不同，但不能因此否认马克思制度贫困论在我国的适用性。在反贫困路径及方法选择上，马克思制度贫困论提供了坚实的理论支撑。
发展经济学“贫困恶性循环”论
英国著名发展经济学家纳克斯在其著作《不发达国家资本的形成》中分析了发展中国家贫困问题，提出“贫困恶性循环”理论。纳克斯认为，导致发展中国家长期贫困的根本原因在于人均收入低，因为低收入会带来低储蓄，市场需求小，投资驱动力不足，致使经济发展疲弱，进一步降低人均收入，形成贫困的恶性循环。要打破这一困境，必须从国家层面增加国民经济各部门的投资，促进人均收入增长，推动投资规模扩大，突破贫困恶性循环，为经济持续增长创造条件。他特别强调市场规模对经济增长的决定性作用，提出只有在消费品生产、资本品生产和基础设施等各部门进行全面投资，对各产业按比重进行分类投资，使各行业间相互扶持，才能大幅度扩大市场规模，产生强大投资刺激，实现整体国民经济全面增长，打破贫困恶性循环。“贫困恶性循环”理论所提出的解决贫困问题路径对发展中国家和地区反贫困有积极借鉴意义，尤其是针对落后地区增加投资、进行产业扶持，被证明为有效的脱贫路径。
习近平精准扶贫思想
2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的重要指示。精准扶贫是习近平总书记扶贫思想的核心内容，是我国贫困治理的重大理论创新，是党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分。全面深入理解精准扶贫思想，需要从以下几个方面入手：
一是正确认识我国贫困问题的形成原因。从致贫原因来看，不同于资本主义生产资料雇佣劳动制和私有制导致的贫困，我国贫困问题的形成涉及资源环境、体制机制、政策差异等多种因素。我国人口多、地域广，区域发展不平衡，贫困地区往往耕地资源贫瘠、交通极为不便，直接导致贫困地区教育、产业不发达，这是造成贫困地区贫困的客观原因；新中国成立初期政治经济制度安排所带来的城乡“二元”社会经济结构是导致贫困地区贫困的社会性根源；社会主义发展特定阶段的区域经济发展政策性差异是导致贫困地区贫困的基础性根源。从脱贫目标来看，西方的慈善式、救济式扶贫，其实质不是让贫困人口摆脱贫困，而是让贫困人口永久性地处在贫困阶层。习近平总书记所讲的精准扶贫，是要通过技术、资金、政策等方面的倾斜，支持引导有劳动能力的贫困人口依靠双手，实现有尊严、可持续的脱贫致富，是与中国社会主义制度相联系的实现共同富裕。
二是正确认识精准扶贫思想的内涵。精准扶贫思想是基于我国基本国情、现阶段贫困问题、社会经济发展特点提出的，是对国家前期扶贫战略的继承和发展。经过几代领导集体的反贫困努力，我国扶贫脱贫进入攻坚克难重要阶段，“大水漫灌”式扶贫已经很难渗透深度贫困地区，新形势下的扶贫工作必须采取更精细化的扶贫方式。总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话体现出精准扶贫思想：“新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区。通过各种举措，形成支持深度贫困地区脱贫攻坚的强大投入合力”。精准扶贫是以“造血式”扶贫替代“灌水式”“输血式”扶贫，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。精准扶贫思想立足于中国贫困现实问题，吸收了西方贫困理论，丰富和发展了马克思贫困理论，其内涵包括了扶贫对象精准、扶贫方式精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、时间节点精准和脱贫成效精准，是经济脱贫、文化脱贫、精神脱贫的统一。
三是正确认识精准扶贫的持久性特征。精准扶贫并非一蹴而就，须建立长效机制，久久为功。国务院扶贫办建档立卡相关数据资料显示，因病致贫、因技术和劳动力短缺致贫、因资金短缺致贫是三个主要致贫因素，此外还包括因学、因灾、因残致贫。提高精准扶贫质量，就是要逐步消除致贫因素，不仅提供资金支持、产业扶持，还要精准提供医疗资源、教育资源，把扶贫与扶志扶智结合起来，通过提高教育、医疗水平，逐渐消除“贫困文化”，阻断贫困代际传递。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，精准扶贫战略将继续与区域发展战略、乡村振兴战略形成合力，推动实现共同富裕。
资本市场扶贫的路径及成效
金融扶贫为打赢脱贫攻坚战提供重要支撑
现阶段，我国已基本解决贫困户生存问题和贫困地区基础建设问题，迈入了利用金融扶贫措施发展增收产业的新阶段。金融扶贫是精准扶贫的利器，主要解决贫困地区资金短缺问题。构建贫困地区金融服务体系，包括银行主导的信贷支持体系，目标是提高农村贷款覆盖率；保险主导的“农业保险+大病保险”体系，为农产品提供市场化风险管理手段，为贫困人民提供民生兜底保障；资本市场主导的直接融资支持体系，着重提高融资效率，促进产业发展。资本市场作为现代金融体系的重要组成部分，在决战脱贫攻坚战中具有不可替代的地位，是金融扶贫政策“组合拳”中的“重头戏”。
一是贫困地区经济不发达，收入低，积累少，资本形成路径不通畅，经济发展不高效。资本市场通过发挥金融资源配置的核心作用，以产业帮扶为重点，引入资本活水，传播现代企业治理理念和企业家精神，将扶贫与扶志扶智相结合，精准方略、综合施策，实现短期快速脱贫和长效稳定脱贫的有机统一，助力打赢精准脱贫攻坚战。
二是贫困地区金融业不发达，通过增加金融资源的投放力度，加大金融基础设施建设，可助力提高贫困地区金融发展水平，促进贫困地区经济发展。在戈尔史密斯（Goldsmith）和帕特里克（Patrick）的金融发展理论中，经济欠发达的国家和地区通常采用金融优先的金融资源供给带动政策，以刺激储蓄和投资，这对经济发展起到较明显的促进作用。
三是助力脱贫攻坚战是金融机构履行社会责任、承担经济社会发展义务的具体体现。我国资本市场经过近30年的发展，在“量”上实现了跨越式进步，在“质”上仍须提高，特别是相关金融机构履行社会责任的意识不够，没有认识到金融机构所具有的准公共机构性质。履行社会责任、遵守契约精神不仅是应有之义，更能促进社会财富合理配置。构建资本市场良好运行基础，是金融机构参与构建和谐社会的必然要求。
资本市场扶贫的政策、模式及创新
建立符合市场机制的金融扶贫政策。2016年9月，证监会发布《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，积极探索资本市场的普惠金融功能与机制，发挥证券期货行业优势，以消除贫困为目标，以精准扶贫为手段，以制度创新为动力，形成多层次、多渠道、多方位的精准扶贫工作格局，为全面建成小康社会提供有力的资本市场支撑。一是针对贫困地区直接融资，加大扶助力度，在坚持标准不降、程序不减的基础上，对贫困地区企业首次公开发行股票、债券融资、新三板挂牌等提供政策支持，做到“即报即审、审过即发”。开通面向贫困地区企业发行公司债券和资产支持证券的“绿色通道”，实行“专人对接、专人专审、即报即审”。二是促进贫困地区产业发展，重点支持涉及贫困地区的上市公司并购重组项目。三是开展专业帮扶，鼓励上市公司、证券公司、基金管理公司、私募基金管理机构、期货公司等市场主体履行社会责任，服务国家脱贫攻坚战略。
培育上市公司成为产业扶贫主体。资本市场天然具有提高市场资源配置效率的功能，可配置的资源涵盖资金、产业、人才等。一是引导已有上市公司发挥行业优势，通过产业投资、并购重组等方式扶持贫困地区产业发展。完善上市公司扶贫工作信息披露机制，引导上市公司履行精准扶贫社会责任，此举既能激发上市公司参与扶贫的自觉性，充分利用上市公司资源，又能增加上市公司市场价值，形成正向反馈。二是增加扎根于贫困地区的上市公司数量，提高直接融资占比，优化区域融资结构。通过股权重组、业务合并、反向收购等方式，引导当地企业挂牌或上市，带动上下游产业联动发展，优化产业结构，增加就业。促进资金、产业、人才流向贫困地区，多维度助力精准扶贫、精准脱贫。
鼓励资本市场主体参与贫困地区产业投资基金和扶贫公益基金。产业投资基金具有运行模式灵活、涉及行业广、带动力强、脱贫效果好的优势。扶贫公益基金更加关注困难群众的生产生活，汇聚行业力量，切实服务贫困地区人民生产生活。
开发创新性扶贫金融产品。“保险+期货”是确保农民稳定增收的长效机制，是金融服务农村经济的重要举措。农户对农产品下跌风险的承受力较弱，“保险+期货”是以市场化手段向贫困地区提供金融服务，通过保险公司和期货市场相关操作分散农产品价格下跌风险，减轻农户因农产品价格下跌导致的损失，确保农业和农民稳定增收。此外，为降低融资成本，创新金融扶贫工具，上交所开发并发行了扶贫专项公司债券、扶贫债信用保护合约（CDS），通过联动发行模式，撬动更多资金参与精准扶贫。降低融资成本，提高发行人市场认可度。
资本市场多措并举服务脱贫攻坚战略，成效显著。截至2019年底，贫困县企业首发上市14家，累计募集资金约79.8亿元；316家贫困地区企业在新三板挂牌，通过绿色通道融资200.5亿元；交易所债券市场累计发行扶贫公司债和资产支持证券94只，发行金额504.65亿元。行业扶贫方面，截至2019年末，101家证券公司结对帮扶285个国家级贫困县，与贫困县建立长效帮扶机制；98家期货经营机构累计投入3.37亿元，帮助贫困户24449户，63864人实现脱贫；13家公募基金管理公司设立了慈善基金会，累计投入扶贫资金1.66亿元。
上交所服务脱贫攻坚的做法和成效
上交所充分发挥证券交易所的法定职能和平台优势，从贫困地区实际需求出发，助力国家脱贫攻坚战略。落实以金融助产业，以产业带脱贫的扶贫思路，推动当地资源优势转化为产业优势，进而转化为经济优势，带动贫困人口脱贫增收。
一方面，针对定点扶贫县——安徽省宿松县，上交所建立了金融扶贫、产业扶贫、智力扶贫、公益扶贫的“四位一体”扶贫框架，累计投入扶贫资金4360.84万元。宿松县已于2019年4月顺利通过脱贫验收，正式退出贫困县序列。
金融扶贫方面。一是帮助当地企业对接资本市场，推动多家当地企业开展股改工作和上市挂牌工作。二是设立宿松小额信贷风险补偿基金。由宿松县政府、上交所、证券公司共同出资1000万元，合作对宿松县优质小微企业、专业合作社和带头农户的生产性项目开展小额信贷，弥补金融机构向贫困农户贷款可能产生的风险，支持当地银行向贫困户发放小额扶贫贷款，解决这类部门融资难融资贵问题。三是通过“保险+期货”确保农户稳定增收。近两年，共投入棉花“保险+期货”金融扶贫项目120余万元，为1万余户棉农提供免费棉花价格保险费用，在棉花价格下跌时，赔付棉农约300万元。保障种植户基本收益，最终价格波动风险由期货公司在期货市场进行对冲平抑。
产业扶贫方面。一是引入中安智创等企业投资落户宿松，招商引资近20亿元，改善宿松产业结构，帮助宿松县做大电子信息主导产业，做优纺织业和现代农业。二是充分利用宿松自然资源禀赋，开展3000亩“稻虾共作”扶贫项目，为当地贫困户提供长达15年的资产收益分配资金。三是扶持特色产业，支持实施毛竹加工综合扶贫项目、建立种植羊肚菌菌种专业合作社、建设蓝莓种植区，以多种模式吸纳贫困户参与生产经营，增加贫困户产业扶贫收益。
智力扶贫方面。近年来投入智力扶贫项目140万元，一是开设脱贫大讲堂，定期安排读书、培训等集体学习活动，邀请专人开展稻虾共作、油茶种植等技能培训。二是安排专项培训资金，对宿松基层干部、企业经营管理者进行资本市场、企业管理、创业创新等方面的培训，如股票发行上市“绿色通道”专题培训、投资者公开课等，向当地企业及投资者解读资本市场扶贫政策和融资方式。三是选拔具有丰富的资本市场实践经验的干部、人才赴宿松挂职，战斗于扶贫一线。
公益扶贫方面。上交所借助资本市场平台，动员社会公益力量，重点在教育帮扶、特困帮扶、基建帮扶三个领域配合宿松县开展社会扶贫工作，把提高贫困地区人民生活质量落到实处。一是开展“蓝色梦想”贫困学生资助项目，捐赠200万元，用于资助宿松县23个乡镇共829名贫困学生继续学业。二是针对宿松县因灾致贫和因病致贫情况严重的现状，每年定向在宿松开展公益和慈善救济。三是对标“两不愁三保障”脱贫要求，帮助贫困户实施危房改造，改善特殊教育学校设施条件，为残疾人创造就业。
另一方面，针对其他国家级贫困地区，上交所主动提供服务，发挥资本市场功能，充分利用上交所公益基金会平台，创新“所局联动”扶贫模式，积极推进全国各地脱贫攻坚，将资本市场“势能”转化为经济发展“动能”，努力让资本市场扶贫力量惠及深度贫困地区。一是持续实施贫困地区债券融资支持措施。2019年，上交所支持民营企业发债融资1980亿元，支持福建、新疆等“一带一路”核心区域发行债券30亿元，助力9个省开展扶贫工作，发行扶贫债券129亿元。二是宣传引导上市公司参与脱贫攻坚。鼓励上市公司主动披露扶贫信息，积极引导全行业上市公司履行社会责任，参与脱贫攻坚。2019年，共有585家沪市上市公司主动披露精准扶贫信息，共投入扶贫资金305.51亿元，帮助71.3万名建档立卡贫困户脱贫。三是充分发挥上交所公益基金会平台作用。上交所公益基金会成立于2015年，以致力于公益慈善事业为宗旨，聚焦“扶贫、医疗、教育”三个领域，打造了一系列品牌项目，截至目前共投入资金9904.65万元。其中，“格桑花之爱”项目为西藏儿童提供先天性髋关节脱位这种西藏高发疾病的医疗救治，目前已成功救治高原贫困患儿324名，成为基金会在公益医疗领域最亮眼的项目。“行走的渴望”项目为云南省文山州因战伤残人员安装义肢529副，腋拐143副。探索“所局联动、携手扶贫”项目，已联合20余个省区证监局在各地贫困地区实施60个扶贫项目。目前，公益基金项目已覆盖全国23个省市。
更好发挥资本市场服务脱贫攻坚效能的建议
资本市场积极履行社会责任，创新扶贫的方式方法，在吸引金融行业资金广泛参与脱贫工作、推动脱贫攻坚资金多渠道多样化投入、促进贫困地区产业优化升级等方面取得了较好成效。目前，证监会定点帮扶的6个省区9个国家级贫困县均已实现脱贫摘帽。然而，资本市场扶贫工作是持续的，不是一蹴而就的，贫困地区仍然存在金融基础设施覆盖面不广、贫困地区干部对资本市场认知较为单一、对资本市场扶贫政策了解不全面、善于向财政要钱而不善于向市场融资等问题，导致直接融资效能尚未充分发挥。结合新时期我国扶贫工作要点，建议从以下几个方面优化资本市场服务脱贫攻坚机制。
一是探索更接地气的资本市场扶贫模式。进一步扩大“保险+期货”覆盖面，推广农产品风险补偿机制。督促上市公司披露精准扶贫工作情况，把扶贫效果作为上市公司履行社会责任的重要方面，打通上市公司扶贫资本投资渠道，从总体上提升上市公司扶贫的质和量。加强金融各部门协作，合力开发金融扶贫产品，发挥行业联动效应，把绿水青山和金山银山结合起来。在巩固已有扶贫成果的基础上，扩大资本市场在贫困地区的覆盖面和影响力。
二是建立防止返贫的长效机制。更加注重“授人以渔”，帮助定点扶贫县培育脱贫产业，持续开展消费扶贫行动，坚决落实习近平总书记“贫困县摘帽后，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”重要指示精神，让扶贫成果惠及更多贫困群众。注重培育当地小微企业，鼓励上市公司通过产业转移、产业开发等方式，将自身供应链、消费链与贫困地区特色产业和优势资源进行有机结合，以点带面，形成符合贫困地区资源禀赋的产业体系。
三是推动贫困地区积极运用资本市场资源。2019年6月国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，2020年5月中共中央国务院发布《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，均明确提出要运用资本市场直接融资举措，这是国家层面对资本市场扶贫成绩的肯定。应加大对贫困地区领导干部培训的人力、物力投入，帮助贫困地区深入理解资本市场帮扶措施，积极主动运用直接融资工具，切实发挥资本市场扶贫政策效能。
在此基础上，还应充分调动贫困群众的积极性，提高参与度、获得感，鼓励自力更生，激发脱贫的内生动力与活力。进一步推动社会各部门、个人参与，凝聚扶贫攻坚强大合力。在坚决打赢脱贫攻坚战的同时，充分做好持久战准备，巩固扶贫成效，建立脱贫致富的长效机制。
本文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊，2020年7月5日出刊，编辑：谢松燕