曾斌：美国证券吹哨人制度的最新情况及启示 | 资本市场
by 清华金融评论 2020-08-24 15:55:29
2019年度美国证券吹哨人制度实施的基本情况
2019财年举报奖励的发放情况
在2019财政年度，美国证券交易委员会（以下简称SEC）共向8名自然人提供约6000万美元的吹哨人奖励，这8名吹哨人所提供的原始信息促使了SEC案件调查的启动或是为最终成功的执法行动做出了重大的贡献。在2019年度的举报奖励中，有两名吹哨人因为提供了含金量非常高的信息分别获得了3700万美元和1300万美元的高额奖励，这些信息有效帮助了SEC的执法行动。在另外一个案例中，吹哨人的举报信息最初并没有直接交给SEC，而是促使公司先启动了内部调查，SEC根据公司的内部调查报告最终查处了违法行为；但是按照相关规则，由于吹哨人在向公司进行举报后的120天内将相同的信息告知了SEC，因此还是对吹哨人发放了450万美元的奖金。在2019年还有一个典型案例是向联合吹哨人（超过2人共同举报）发放了300万美元的奖励。2019年7月23日，SEC还宣布其向一名海外吹哨人发放了50万美元的奖励，因为他的及时报告帮助SEC成功对发现的在海外的不当行为采取了执法行动。
吹哨人的主要特征
自2012年吹哨人项目启动以来，SEC已合计向涉及55项执法行动中的67名个人颁发了约3.87亿美元的奖金。这些成功的吹哨人个案所提交的信息都具有相似的特征，例如：吹哨人指出了涉及不当行为的特定个人，或提供了证明其指控的具体文件，或告知了这些文件存放的位置。在某些情况下，吹哨人发现了证明存在欺诈行为的特定金融交易，或提供了对不法行为的详细分析。此外，几乎所有获得最后奖励的吹哨人在提交了他们掌握的信息之后，都向SEC的工作人员提供了额外的帮助和额外的信息。在获得奖励的吹哨人中，约68%的人提供了促使工作人员展开调查的原始信息；约32%的人获得奖励的原因是他们提供的信息对正在调查的案件做出了重大贡献。在评估相关信息是否协助了正在进行中的调查时，SEC主要考虑这些信息是否帮助SEC以更少的时间或更少的资源完成诉讼，以及它是否帮助提高了额外的罚款，或对额外的违法个人或实体进行了处罚。
《吹哨人规则》并没有要求吹哨人必须是公司雇员或内部人士才有资格获得奖励，然而到目前为止，大约有69%的吹哨人是违规公司现任或前任的内部人。吹哨人的来源还包括了曾经被欺诈的投资者，或是在同一行业工作的专业人士，或是与违法者有私人关系的个人。
举报信息的类型及来源
自2011年8月以来，SEC已经收到了超过33300条吹哨人的举报，2019财年SEC收到了5200多条举报，这一举报数量略低于2018财年收到的举报数量，从2012财年开始，到2019财年SEC收到的举报者举报数量增长了约74%。吹哨人举报的主要案件类型方面，在2019财年，举报案件中最多的分别是信息披露违规和财务信息造假的案件（21%）、欺诈发行（13%）和操纵市场（10%）。在过去8年里，吹哨人报告的证券违规类型基本保持一致。自该计划开始以来，公司信息披露和财务状况、欺诈发行和操纵信息一直是告密者报告的三种最严重的指控类型。2018年第四季度，加密货币作为一种指控类型被添加到举报登记系统中。SEC在2019财年收到了近300份与加密货币相关的举报信息（6%），这是第四高的指控类型。举报信息的地域方面，自举报者计划开始以来，SEC已经从美国以外的123个国家收到了举报者提供的信息。仅在2019财年，该委员会就收到了来自70个国家的个人提交的吹哨人报告。在美国之外，吹哨人办公室（Office of Whistleblower，简称OWB）在上个财政年度从加拿大、德国和英国三个国家得到的消息是最多的，其中来自中国的信息数量为32条。
美国证券吹哨人进行举报奖励的基本流程
美国《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《多德-弗兰克法案》）对1934年《证券交易法》进行了修订，通过了题为“证券吹哨人激励与保护”（Securities Whistleblower Incentives and Protection）的第21F条。第21F条授权SEC向自愿提供原始信息的合格个人提供奖励，他们提供的这些原始信息足以帮助SEC采取成功的执法行动，完成100万美元以上的罚款或其他相同级别处罚行动。该条例也规定，举报人获得奖励的金额必须超过SEC对该案件处罚金额的10%，上限则是该案处罚金额的30%。为了确保吹哨人的奖励不会影响证券法违规受害者的赔偿金额，国会设立了一个单独的投资者保护基金（Investor Protection Fund），将从这个基金中向合格的吹哨人支付奖励，同时设立了专门处理吹哨人举报和奖励的吹哨人办公室。
当吹哨人将其掌握的案件线索提交给了SEC之后，SEC会根据相关信息展开调查，如果查实最终将做出相应的处罚。接下来具体分析一下在SEC根据吹哨人信息做出处罚后吹哨人申请奖励的流程：
第一，通过网站公告已进入执法的案件。OWB会在其网页上公告执法案件的表格，公告的案件范围是每次SEC采取执法行动时若最终处罚会导致罚款超过100万美元的案件。在2019财政年度，OWB发布了151个符合条件的案件公告。当公告列表更新时，OWB还会向已经提交了信息的举报人发送电子邮件提醒。
第二，吹哨人提交奖励申请。当相关的案件执法公告在网站上公布，申请人有90天的时间申请奖励。只有在申请人向SEC提供的资料和SEC最终采取的行动之间有明确联系的，才可以提出申请。虽然OWB可能也会主动联系曾与调查人员合作的吹哨人，通知他们申请的截止日期，但申请奖励仍然需要由吹哨人自行发起，SEC会明确拒绝超过期限提出的奖励申请。
第三，对奖励申请的审查和分析。OWB会根据与调查人员核实基本情况，对吹哨人的申请进行预审，主要根据案件的复杂程度进行快速处理。OWB的律师会进一步对每一个吹哨人的申请进行评估，评估的主要内容还是吹哨人提供的信息和SEC对案件处理的影响和关联性，在这个过程中OWB律师会和调查人员沟通，以确定吹哨人在调查案件中所起的作用。根据基本的信息以及后续的评估结果，OWB律师会向申请审查部门（Claims Review Staff）准备一份建议报告，建议内容包括了是否应该给予奖励以及建议奖励的数额。
第四，公布初步奖励决定。OWB下设的奖励申请审查部门会根据《多德-弗兰克法案》和《吹哨人规则》中规定的标准，发出一项初步的奖励公告，说明其对申请核准或不予核准的评估；如果核准，则说明拟议的奖励数额。这其中可能增加奖励金额的因素包括吹哨人提供的信息的重要性、吹哨人提供的协助程度，以及吹哨人是否通过公司内部的举报渠道或机制进行过内部举报等；可能减少奖金数额的因素包括吹哨人是否有责任或涉及潜在的不当行为，包括吹哨人是否从违法行为中获得经济利益，是否干扰了内部合规制度，或不合理地拖延向SEC报告违规行为等。
第五，相应的申诉和记录查询制度。奖励申请人可以在收到OWB初步决定后的30天里要求得到一份关于申请的审查决定记录，以了解审查的细节，申请人必须对这些记录保密。此外，申请人在30天内，可以请求与OWB官员进行会面。申请人在收到OWB初步决定或者收到了OWB提供的审查记录后的60天内，可以提交一份书面的申诉请求。如果申请人没有在规定时间提出申诉，OWB申请审查部门的初步决定将会成为SEC对申请人奖励申请的最终决定。申请提出的申诉请求必须包括新的信息和主张，而不能仅仅是重复申请时候的主张。
第六，最终奖励决定公布和上诉。在对所有的申诉请求进行充分评估后，OWB的申请审查部门将会做出一项拟议的最后决定，并将该事项提交SEC做出决定。如在做出最后决定30天内没有SEC的委员要求进行覆核，则拟议的最后决定将成为SEC的最终决定。收到拒绝书的申请人有权在发出最后命令后30天内，向法院提出上诉。
美国证券吹哨人制度实施的保障机制
SEC的吹哨人制度实施除了前述的流程保障外，关于吹哨人的保密和防止打击报复以及最后奖金的顺利发放制度也为SEC吹哨人制度提供了有力保障。
SEC对于吹哨人被打击报复的保护
《多德-弗兰克法案》第21F（h）（1）条扩大了对吹哨人的保护，特别是扩大了对打击报复行为的禁止规定。在《多德-弗兰克法案》通过后，SEC实施了一些规则，使SEC能够对那些报复举报者的雇主进行处罚。到目前为止，SEC已经采取了三次涉及反报复的执法行动。美国《证券交易法》第21F-17（a）条规定，禁止任何人采取任何行动阻止个人直接与SEC联系，阻止他们举报可能违反证券法的行为。SEC已经采取了11次涉及违反第21F-17条的执法行动或行政诉讼。最近的一个案例中，涉及某公司参与石油和天然气投资进行欺诈性报价的事实。SEC指出，被告在行动前几个月蓄意销毁证据，并且威胁其雇员若与SEC或其他政府部门合作，将会被解雇。最终在该案和解协议中，被告加入了今后不得再违反第21F-17（a）条的承诺。按照法院的相关裁定，如果一个雇员只是向公司内部进行报告，而没有向SEC提交举报信息的话，不能获得SEC的反报复保护。
SEC的投资者保护基金
《多德-弗兰克法案》第922条设立了投资者保护基金，为SEC的吹哨人计划提供资金，用以支付吹哨人的奖励。根据规定，所有的奖金均由该基金支付，基金的全部来源都是来自违法者向SEC缴纳的罚款，明确受到损害的投资者没有被收取或截留任何赔偿款项用以支付吹哨人的奖金。根据相关法例，每当基金余额跌破3亿美元时，就会触发法定的补充机制。2019年3月31日，基金余额跌破3亿美元，2019年4月30日，SEC将其从3月31日至4月11日期间罚没的1.565亿美元补充到基金中，这笔钱恰好没有用于偿还投资者的损失。
投资者保护基金还用于支付SEC设立的调查咨询办公室（Office of Inspector General）的运营经费，该办公室主要致力于提高SEC职员工作效率以及SEC资源使用效率的。《证券交易法》第21F（g）（5）条要求SEC每年向国会报告投资者保护基金的信息，表1包含了2019财年基金使用情况。
对完善我国证券吹哨人制度的启示
我国新修订的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）已于2020年3月1日起正式实施，本轮修订除了明确实行股票发行注册制、全面提高违法违规成本，设立投资者保护专章等焦点内容外，在证券监管机构章节明确新增了关于吹哨人制度的条款。《证券法》第176条规定：“对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报。对涉嫌重大违法、违规行为的实名举报线索经查证属实的，国务院证券监督管理机构按照规定给予举报人奖励。国务院证券监督管理机构应当对举报人的身份信息保密。”这一条文从原则上基本勾勒出了证券吹哨人制度的核心构成要素。
实际上早在2014年6月，中国证监会就发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），同时设立了证券期货违法违规行为举报中心，专门负责处理可以作为稽查案件调查线索的举报。2019年8月2日，证监会在其新闻发布会上公布了对提供廖英强操纵市场、江苏雅百特信披违法、任子行信披违法等3起案件线索的举报人给予奖励，金额最高不超过30万元，这也迈出了A股市场吹哨人奖励的第一步。从《暂行规定》来看，已经包含了举报奖励制度的核心要素。但实践中，我国证券举报人制度的实施仍然遇到一些实际问题，尤其是如何处理好“滥报”以及大量无效冗余信息对监管资源产生的“挤兑”效应。目前，中国证监会相关部门通过举报热线等途径收到了大量的举报信息，但是针对这些冗杂的信息缺乏有效的筛选机制；与此同时，监管部门面临着对这些举报信息“行政不作为”的行政复议和诉讼风险，必须将所有收到的信息都分发到一线稽查人员手中，严重挤占了稽查资源。建议人民法院、证监会等部门共同协商改进相关的举报接收处置和相应的申诉机制，最大化地发挥举报奖励制度的作用。
此外，结合新《证券法》的修改并参考美国SEC吹哨人制度规则，仍可以根据新《证券法》修改精神，完善举报奖励制度。例如可以进一步提高举报奖励金额，根据2020年最新修订的《暂行规定》第十三条规定“⋯⋯对于举报在全国有重大影响，或涉案数额巨大的案件线索，经调查属实的，奖励金额不受前款规定的限制，但最高不超过30万元。内部知情人员提供了重大违法案件线索，经调查属实的，最高奖励额度不超过 60万元。”尽管已较原规定的30万上限有所提高，但新《证券法》全面提高了证券行政处罚的罚款金额，欺诈发行最高罚款金额可达2000万或处以募集资金金额10%～100%的处罚，对于内幕交易和操纵市场的倍数罚也从过去的“没一罚五”提高到了“没一罚十”，从鼓励吹哨人积极提供线索的角度来说，应该同比例地提高举报奖励金额。
本文仅代表个人观点，与所在单位无关。本文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊，2020年7月5日出刊，编辑：秦婷