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贺裴菲等：美国外国投资委员会历史、机制与特点分析 | 道口研究

by 清华金融评论 2021-05-07 13:54:19

中美之间的紧张局势让中国企业越来越成为美国当局关注的焦点，中国企业或由此遭受美国当局的挑战以及美国外国投资委员会审查的长期影响。本文分析了美国外国投资委员会的安全审查趋势及对中国投资的审查特点。本文指出，面对美国单方面的霸权主义法律制定，中国应沉着冷静应对，做好自己该做的事情。

本文选自北京清芬新金融研究院的成果报告《美国外国投资委员会历史、机制与特点分析》，本文作者为贺裴菲、刘颖格、蒋峰明

中国对美投资日趋增多并逐渐成为最重要的投资方，美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，简称CFIUS）的审查也更加严格，特别是对中国在产业核心技术和基础技术方面的投资交易案件。从此前的字节跳动收购禁令以及历史上对中国对美交易案的审查看，CFIUS在其中发挥着至关重要的作用，对美投资交易的中国企业将与CFIUS直接接触和谈判。中美之间的政治紧张局势让中国企业越来越成为美国当局关注的焦点，中国企业在美国不同的监管制度中面临愈加严格的审查，其中最突出的是CFIUS对国家安全的审查。中国企业可能由此遭受美国当局的挑战以及CFIUS对外国交易的长期影响。

CFIUS的安全审查趋势及对中国投资的审查特点

CFIUS对外国投资交易的审查力度阶段性变强，在特朗普执政期间达到顶峰。同时，美国对中国投资交易的审查关注度也最高，其中有两个主要原因：一是中国对美投资稳步增长并跃居第一，二是中高端产业核心技术在中美两国博弈中发挥着战略地位。虽然审查力度趋严，但中国对美的中高端产业投资仍有可为。

CFIUS的审查力度

根据CFIUS历年年报提供的数据，CFIUS接收到的并购案审查申请与全球经济密切相关，CFIUS的审查力度呈阶段式趋严，特别是2017年特朗普上台后，审查力度大幅加强。

从审查申报数量上看，2008年金融危机后审查申报数量下降明显，此后随着经济恢复日益增多，2017年至2019年处于最高峰，年均申报数量达232件。

从进入调查阶段的案件数量看，CFIUS的审查力度可分为三个阶段：一是2005年至2008年的弱审查阶段，CFIUS共收到468件并购审查申报，仅对37件进行正式调查，占比为7.9%；二是2009年至2016年的渐强审查阶段，CFIUS共收到938件审查申报，对389件进行正式调查，调查案件数量的年平均占比达41%；三是2017年至2019年的强审查阶段，CFIUS共收到697件审查申报，对443件进行正式调查，调查占比达63%。

CFIUS对中国投资的审查特点

中国是对美投资交易最活跃的国家之一，中国对美投资交易的审查申报数量逐年增长，并连续6年居于第一（除2019年受中美贸易摩擦影响外）。在2005年至2011年期间，英国在审查申报数量和占比上遥遥领先，中国从2007年开始活跃，在2012年首次超过英国，并自2013年至今（除2019年）中国申报数量和占比一直处于第一。

从中国的申报数量增长上看，中国对美投资交易的审查申报数量增长平稳，在2011年至2013年和2014年至2015年整体申报数量不变或下降的情况下，中国申报数量仍处于低速增长态势，在2009年至2011年和2015年至2018年整体申报数量迅速增长的情况下，中国申报数量增长速度低于整体增长速度。

从审查涉及的层次而言，美国对中国的投资交易审查更为严格，但仍有更多的中国投资交易案通过了审查。在行业特征上，审查存在明显的倾向，传统行业通过的比例更多，而涉及新兴产业和核心技术的交易案通过率低。

美国对中国投资交易案的审查关注度最强。从总统决议案件看，历史上共发生过6次由总统签署行政命令叫停的事件，如表1所示。其中5次是中国作为交易方的并购案，1次是新加坡作为交易方的并购案，但这次叫停原因也与中国间接相关。从行业和禁令原因来看，美国非常注重对半导体、芯片行业的技术保护和对公民信息的保护。

美国对中国投资交易案的审查通过案件数量略多于因审查而失败的案件数量，通过审查的案件以传统行业为主，因审查而失败的案件中交易方主动放弃的比例较高。根据2015年至2020年的数据来看，审查通过的案件数量为31件，因审查而失败的案件审查数量为26件，制造业、金融业和批发零售业占通过案件的88%，信息传输、软件和信息技术服务业和制造业占因审查而失败的案件的61%，其中信息传输、软件和信息技术服务业中多因个人信息数据安全而审查失败，制造业中多因核心技术而审查失败。其中半导体、新能源、通信等新兴产业的核心技术相关交易失败次数更多。

CFIUS的起源与变革

CFIUS成立于1975年，是联邦机构间委员会，为美国总统提供服务，以监督外国直接投资（Foreign Direct Investment，简称FDI）在经济方面对美国国家安全的影响。美国对外国投资的审查原则是建立一个开放的、基于规则的符合美国经济和国家安全利益的国际经济体系，从根本上保持外国直接投资对美国和全球经济的正收益。

CFIUS的审查范围主要可分为五方面：一是与军事设施或美国政府设施或对国家安全敏感的资产非常接近的房地产交易；二是涉及关键技术、关键基础设施或收集有关美国公民的敏感数据的美国企业的任何非控制性投资；三是外国投资者权利发生任何变化的交易；四是外国政府直接或间接拥有重大利益的交易；五是任何旨在逃避CFIUS的交易或安排。

CFIUS审查可能会区分某些国家的投资者，这些国家被确定为“具有特殊的或明确的获得某种关键技术的战略收购目标，或者影响美国在与国家安全有关的领域中的领导地位的关键基础设施”的“特别关注”国家。

美国国会议员和其他政府官员在最近几年越来越多地表达对一些外国投资者尤其是中国投资者利用CFIUS有限管辖权的担忧。美国认为这些外国投资者将交易安排在审查范围门槛以下（如少数股权投资），或收购不属于“美国业务”但靠近美国军事设施的房地产，从而“监视”美国敏感军事设施、获取敏感个人数据或新兴产业核心技术。

2018年，美国国会议员和特朗普政府制定了《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，简称FIRRMA），该法案于2018年11月11日生效。该措施标志着自2007年上一次修订《外国投资和国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，简称FINSA）以来美国对外国投资审查程序进行的最全面的修订。2020年2月13日，美国财政部发布了最终条例，该条例实施了FIRRMA的关键部分，规定了审查某些房地产投资和非控制性投资的实施细则。

FIRRMA对美国外资安全审查制度和出口管制制度做出的重大变革体现在五个方面：一是CFIUS审查范围扩大，新增CFIUS对外国某些非控制性投资和房地产交易的审查权限；二是审查流程更新，规定审查和调查的时间安排；三是重新定义“可管辖交易”和“关键技术”等术语，要求政府多部门联合认定“新兴和基础技术”，并制定出口管制政策，以阻止外国获得可能威胁美国国家安全的创新技术；四是CFIUS在审查投资交易时按来源国对外国投资者进行区分，这些国家被确定为“具有特殊的或明确的获得某种关键技术的战略收购目标，或者影响美国在与国家安全有关的领域中的领导地位的关键基础设施”的“特别关注”国家；五是在特定情况下，外国公司的备案流程从自愿转变为强制。

CFIUS审查范围进一步扩大

在FIRRMA和最终规则生效前，CFIUS管辖的交易主要为可能导致外国对任何可能影响美国国家安全的美国业务进行控制的投资。在评估外国投资交易对美国国家安全构成的风险时，CFIUS考虑以下三个问题：一是外国投资在意图和能力方面构成什么威胁？二是商业活动的哪些方面构成了国家安全的脆弱性？三是如果利用这些漏洞，会对国家安全造成什么后果？

FIRRMA和最终规则生效后，对CFIUS的管辖交易范围和权限进行了进一步扩大：一是允许CFIUS审查特定不动产交易，明确了不动产交易的定义和管辖权；二是对于关键技术、基础设施和收集有关美国公民的敏感数据的非控制性投资，将不再以控制作为触发审查的条件。

控制性交易

CFIUS法规本身未提供“控制”一词的定义，但这种定义已包含在美国财政部的法规中，并通过FIRRMA进行了增强，以包括对不涉及控股权益的交易的审查。

美国财政部的法规还为正在决定是否应将拟议中的或即将进行的合并、收购或控制通知美国外国投资委员会的公司提供一些指导。该指南指出，需要通知CFIUS的拟议收购是涉及“对美国国防工业基础必不可少的产品或关键技术”的收购。本通知不适用于生产与国家安全没有特殊关系的商品或服务的公司，尤其是玩具和游戏、食品（与食品生产分开的食品），旅馆和饭店或法律服务。CFIUS表示，为了确保外国投资不受阻碍地流入，它将“仅在保护国家安全的必要范围内”并“以完全符合美国的国际义务的方式”实施该法规。

FIRRMA将控制一词定义为：“在不违反委员会规定的情况下，直接或间接（不论是否行使）确定，指挥或决定影响实体的重要事项的权力。”此外，国会通过FIRRMA增加了六项其他因素，CFIUS和总统“可能”考虑在审查投资交易时考虑这些因素。

特定行业

FIRRMA要求CFIUS审查所有“涵盖”的外国投资交易，以确定交易是否损害国家安全，该外国实体是否受到外国政府的控制，或者将导致控制“可能会损坏国家安全的关键基础设施”。涵盖的外国投资交易被定义为“可能导致外国对任何美国业务的任何合并、收购或控制，包括通过合资企业进行的这种合并、收购或控制”。“国家安全”一词的定义包括与“国土安全”有关的那些事项，包括其在关键基础设施和关键技术中的应用。此外，美国国会指导CFIUS和总统在审查涵盖交易时“可以”考虑以下内容：一是外国人对美国工业和商业活动的控制，二是涵盖交易可能直接或间接暴露美国公民的个人身份信息、遗传信息或其他敏感数据，从而威胁美国国家安全。

FIRRMA通过明确包括审查与军事设施或美国政府设施或对国家安全敏感的财产非常接近的某些房地产交易，扩大了CFIUS的作用。房地产被定义为：位于空中或海上港口或作为其一部分；与因国家安全相关原因而敏感的美国军事设施或美国政府的其他设施或财产“紧邻”；合理地向外国人提供收集有关在这种设施、设备或财产上进行的活动的情报的能力；否则，在这样的设施、设备或财产进行的国家安全活动将受到外国监视的风险。CFIUS还指示制定有关“近距离”定义的法规，以描述要审查的房地产交易。

此外，FIRRMA允许CFIUS审查涉及TID的企业，即关键技术（Technology）、基础设施（Infrastructure）和收集有关美国公民的敏感数据（Data）的非控制性投资。审查范围包括以下情况下可能受到外国投资交易影响的非关联企业：生产、设计、测试、制造或开发一项或多项关键技术；或拥有、运营，制造、供应或服务关键基础设施（指定了28个子行业）；或维护或收集敏感的个人数据。

对于在这些特定活动中生产、设计、测试、制造或开发一种或多种关键技术的某些美国企业，外国投资需要强制性备案和审查程序（通过声明）。此要求适用于在法规（先前在试点计划中指定）指定的一个或多个部门中与美国企业活动相关使用的关键技术，或由美国企业专门设计用于一个或多个指定部门中的关键技术。这一转变还扩大了CFIUS对交易的审查范围，使其超出了给予外国投资者控制权的交易范围，包括那些外国投资者对某项交易没有控制权的投资。具体来说，如果此类非控制性投资可以使外国投资者获得拥有美国业务的“重大非公开技术信息”、董事会的成员资格或观察员权利，或参与有关关键技术的实质性决策，则该非控制性投资将受到承保或接受审查。

某些类别的外国人

尽管没有具体列出某些国家，但FIRRMA允许CFIUS在审查某些投资交易时按来源国在外国投资者之间进行区分。在法规规定的特定标准之前，可以对与某些国家/地区相关的交易进行更严格的审查。最终法规还执行了FIRRMA的要求，即委员会应将其扩大的管辖范围限制为某些类别的外国人，并为非控制性交易引入了新的术语，例如“例外投资者”和“例外外国国家”。2020年2月13日，美国财政部将澳大利亚、加拿大和英国（定义为大不列颠及北爱尔兰）指定为外国除外，美国商务部表示，它将在以后发布CFIUS决定将一个国家指定为外国国家时将考虑的标准。

不被涵盖的交易

根据美国财政部的规定，不被视为涵盖交易且因此无须接受CFIUS审查的投资交易是“仅出于投资目的”进行的交易，或外国投资者拥有“无意确定或指导发行人的基本业务决策”。此外，仅用于投资目的的投资被定义为：交易不涉及拥有超过10％的公司有价证券的交易；或由银行、信托公司、保险公司、投资公司、养老基金、员工福利计划、共同基金、财务公司或经纪公司直接进行的“在正常业务过程中为其自有账户进行的投资”。

其他未包括在内的交易包括：不涉及控制权变更的股票分割或按比例分配的股利；收购不构成美国业务的实体的任何部分或资产；在日常业务过程中和承销过程中，由担任证券承销商的人获得的证券；以及如果保险合同是在正常业务过程中订立的，则根据保险合同中有关保真、保证或伤亡义务的条件进行的收购。此外，美国财政部法规规定，外国人向美国企业提供的贷款或类似融资安排的扩展将不被视为涵盖交易，也不会受到调查，除非该贷款导致了美国获利的权利、业务或涉及管理决策的转移。

CFIUS审查程序

从审查程序来看，CFIUS的外国投资审查程序包括一个非正式步骤和三个正式步骤：声明或书面通知、国家安全审查和国家安全调查。其中，在非正式步骤中，企业可以先与CFIUS进行协商或提交申报草案。正式步骤将在交易各方提交联合自愿申报时启动，FIRRMA在某些情况下将外国公司的备案要求从自愿性转变为强制性。

FIRRMA增加了允许进行审查和调查的时间：为期30天以审查声明或书面通知来确定交易涉及外国政府有重大利益的外国人；为期45天的国家安全审查（之前是30天），包括延长的期限以供国家情报局局长进行分析（之前是20天，改为30天）；为期45天的国家安全调查，对于“特殊情况”可以选择延长15天；以及15天的总统决定（不变）。

与CFIUS的制定法律和后续修订类似，CFIUS无限期拥有审查未自愿将投资交易通知给CFIUS的公司的交易的权力。例如，在2019年，CFIUS审查了由中国公司北京昆仑科技对在线约会服务公司Grindr LLC的收购。尽管北京昆仑科技此前曾在Grindr进行投资，但据报道委员会仍担心外国人会访问美国公民的个人身份信息。由于委员会表示关注，尽管该交易未提升至总统决策水平，但该中国公司决定剥离Grindr。

非正式行动

CFIUS的三步过程已经演变为包括一个未指定时间长度的非正式阶段，该阶段包括在向CFIUS正式提交文件之前，各个CFIUS成员进行的非正式审查。之所以开发这种类型的非正式审查，是因为它符合CFIUS和参与投资交易的公司的利益。根据美国财政部官员的说法，这种非正式联系使“CFIUS工作人员能够在正式开始审核程序之前就识别出潜在问题”。FIRMMA指示CFIUS分析收取此类非正式审核费用的可行性和潜在影响。

参与投资交易的公司显然可以通过许多方式从这次非正式审查中受益。首先，它使公司有更多时间与CFIUS成员私下解决任何国家安全问题。其次，更重要的是它为公司提供了一种避免风险的潜在风险，即如果交易被阻止或以其他方式标记为损害美国国家安全利益的交易，则可能会产生负面的宣传。对于某些公司而言，公众对CFIUS调查的了解对公司股价具有负面影响。

对于CFIUS成员而言，非正式过程是有益的。因为这为他们提供了他们认为必要的时间来审查交易，而又不会受到正式CFIUS审查过程中出现的时间限制。这种非正式的审查还可能使CFIUS成员有更多的时间参与交易的公司进行谈判，从而以可以解决任何潜在安全隐患的方式重组交易，或者提供成员认为合适的其他类型条件来消除安全隐患。

根据轶事证据，一些公司认为CFIUS流程不是市场中立的，而是增加了市场不确定性，这可能会对公司的股价产生负面影响，并导致某些公司的经济行为对整个经济不是最佳的。这种行为可能涉及公司花费资源以避免进行CFIUS调查，或者终止可能潜在地改善经济状况的交易以避免CFIUS调查。这些公司对CFIUS审查可能对金融市场产生的影响感到担忧，同时也对重新定义外国投资涉及的国家安全概念产生的潜在成本深感焦虑。

正式行动

FIRRMA在某些情况下将外国公司的备案要求从自愿性转变为强制性，并提供了两种审查交易的方法。某些公司被允许向CFIUS进行申报，并且可以接受快速审查程序，而涉及外国人的交易中，外国政府直接或间接拥有重大利益将需要提交书面通知并接受更严格的审查。最终法规使任何公司都有机会提交简短的声明，但是如果CFIUS认为有必要进行这种形式的申报，则可以要求采用更长的格式进行申报。强制性声明可能要遵守法规中规定的其他标准。

合并、收购或控制的任何一方的首席执行官必须书面证明向CFIUS发出的书面通知中包含的信息完全符合CFIUS的要求，并且该信息是准确和完整的。该书面通知还应包括CFIUS批准的任何缓解协议或条件。

在FIRRMA法案通过之前，控制权被确定为至少占公开交易公司有表决权的股份的10％，或至少占非公开交易美国公司总资产的10％。由于担心外国公司拥有非控股权益的投资仍可能“影响美国企业在使用、开发、获取或发布关键技术方面做出的某些决定或从中获得某些信息，因此加剧了这种转变”。该法案通过后，FIRRMA授予CFIUS审查非控制性投资的新权力并没有立即生效，而是被纳入了美国财政部试点计划的一部分，并随后被纳入最终法规中。

美国财政部的试点计划现已永久生效，其中还包括声明和书面通知的规定。该计划表明，声明和书面通知根据三个标准进行区分：提交的时间长度、CFIUS审议提交的时间以及委员会处理提交的文件的选项。声明被描述为不超过5页的简短声明。交易双方可以自愿规定交易是涵盖交易，该交易是否可能导致外国人控制美国业务以及该交易是否由外国政府控制的交易。CFIUS将被要求在30天内对声明的提交做出回应，而CFIUS将在45天内对书面通知做出回应。

CFIUS必须以以下四种方式之一对声明做出回应：一是要求当事人提交书面通知；二是通知当事方，CFIUS不能根据声明完成审查，他们可以提出通知，要求委员会书面通知其已完成与交易有关的所有行动；三是通过代理机构通知对交易进行单方面审查；四是通知当事方CFIUS已完成其根据规约采取的行动。

在CFIUS流程中的任何时候，各方都可以撤回并重新发布其通知。例如，留出更多时间来讨论CFIUS建议的未决问题解决方案。在FINSA和FIRRMA的规定下，总裁保留唯一能够中止或禁止合并、收购和接管的权力，并且这些措施对先前在全面审查完成之前撤回申请后重新提交申请的公司提出了额外要求。

国家安全审查

向CFIUS提交交易后，根据初步评估，该交易可能需要进行为期45天的国家安全审核。在审查过程中，CFIUS成员必须考虑美国国会通过FINSA规定的12个因素和FIRRMA中的6个新因素，这些因素反映了评估投资影响时的“国会感觉”。如果在45天的审查期内所有成员都认为该投资不会威胁到国家安全，则审查将终止。

在45天的审查阶段，CFIUS的当然成员之一国家情报局局长必须对任何合并、收购或控制的“对美国国家安全的任何威胁”进行彻底的分析。要求CFIUS在收到通知后的30天内（FIRRMA将其更改为20至30天）完成此分析。分析可能包括要求新闻部、财政部外国资产控制办公室主任和金融犯罪执法网络主任提供信息。此外，国家情报局局长必须寻求并吸收“所有受影响或适当的”情报机构的意见。CFIUS还必须审查外国实体由外国政府拥有或控制的“隐蔽”投资交易，但法律对此要求做了例外。如果美国财政部长和其他某些指定官员确定有关交易不会损害国家安全，则该投资将不再进行正式审查。

国家安全调查

如果国家安全审查表明至少存在以下三种情况之一，则美国总统必须通过CFIUS采取行动，进行国家安全调查，并采取任何“必要”行动，作为额外45天调查的一部分，并附有可能延长15天的权利。一是CFIUS确定该交易有损害美国国家安全的威胁，并且在审查该交易的过程中或之前未消除该威胁；二是外国人由外国政府控制；三是该交易将导致外国人控制任何关键基础设施，该交易可能损害国家安全，并且这种损害并未得到缓解。在调查结束或45天的审查期结束时（以先到者为准），委员会可以决定不提出建议，也可以建议总统暂停或禁止投资。

在审查或调查期间，CFIUS和指定的牵头机构有权与交易双方进行谈判，施加或执行任何协议或条件，以减轻对美国国家安全的任何威胁。此类协议基于对交易造成的威胁的“基于风险的分析”。此外，如果在CFIUS进行任何审查或调查之前撤销了交易通知，则经修订的法律将授予委员会授权行动。特别是委员会可以制定临时保护措施，以解决有关交易的特定问题，直到当事人重新提交通知为止；同时还可以重新提交通知的具体时间范围，以及跟踪交易各方采取的任何行动的过程。

总统决定

如上所述，CFIUS当局允许美国总统阻止或中止可能威胁到美国国家安全的拟议或有待解决的外国“合并、收购或控制”。但是，主席总统有义务遵循委员会的建议中止或禁止投资。国会指示在行使这一权力之前，首先，总统必须得出结论认为其他美国法律在保护国家安全方面是不足或不适当的；其次，总统必须有“可靠证据”表明，外国投资将损害国家安全。例如，如果CFIUS像迪拜港口交易中那样确定没有可靠的证据表明一项投资会损害国家安全，那么它可能会辩称不需要进行45天的交易调查，即使该外国实体是由外国政府拥有或控制的。

在考虑了上述两个条件之后，总统被授予几乎无限的权力，可以在“总统认为适当的时间内采取这种行动，暂停或禁止任何可能损害美国国家安全的担保交易”。此外，美国总统的这种决定不受司法审查，尽管确定交易处置的程序可能受到司法审查，以确保维护有关当事方的宪法权利，正如在Ralls诉CFIUS一案中美国哥伦比亚特区地方法院的裁决。

CFIUS模式的评价与对中国的启示

CFIUS的修订实际上使得CFIUS的管辖范围和审查权扩大，这反映了此前特朗普政府执政期间“美国优先”的执政理念的成果。特朗普政府对内实施自由主义、对外实行保护主义和本土主义，并将中国列为“战略竞争者”的定位，会对中国企业未来赴美投资带来一定负面影响。首先，法案的修改会增加中国企业对外投资的难度和风险，尤其是企业的行为不免被相关反对势力染上政治化因素，带来新的舆论和社会压力；其次，中国企业更难通过投资和并购完成产业链的转型和升级，技术进步通道变窄；最后，长期来看，法案的执行将会对中美双边贸易带来负面预期，可能会导致中美经济往来的长期低迷。

美国单方面霸权主义法律制定给中国对外投资带来负面影响。中国应沉着冷静应对，做好自己的事情。

从国家层面来看，中国应坚持双循环战略，推动与欧洲地区等其他非美国地区的贸易往来和合作，并加强与美国地方政府的合作。首先，应坚定不移地实施双循环战略，为高质量发展提供需求动力。习近平总书记提出了要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的大战略。中国应坚定不移地走对内改革之路，以战略眼光和思维积极推动产业链的升级、转型和创新，提高我国产业链在国际分工利益分配的地位。在对外投资并购受阻的情况下，走自主创新之路，这需要教育、科技、人才人事等体制机制改革、加强自主知识产权保护、设计科学的激励机制来进行。其次，中国应坚定不移地走团结合作之路，坚持多边主义。中国企业对外投资，要本着考虑东道国的产业发展的角度，思考如何形成共同发展局面。中国应一方面加速推进与其他国家的双边贸易协定的制定，构建中国的高水平自贸区网络；另一方面在当前世界贸易组织规则体现已经不能适应新的国际经济关系的背景下，中国应积极参加世界贸易组织的改革进程，争取先机，与欧盟等其他国际组织加强沟通协调，构建更高水平的国际经济贸易规则体系。最后，应争取美国地方政府对于具体中国投资活动的支持。美国地方政府以地区利益为优先考量，相对于联邦政府更欢迎外来投资。中国应加强和地方选取选举议员的关系，利用游说机制缓解投资过程中的阻力。此外，企业应针对CFIUS审查的标准，有选择地避开并购和控制等可能触发敏感机制的投资方式，选择小规模的投资，并选择专业的顾问和机构进行帮助。

从企业层面来看，首先，企业应在事前仔细评估交易可能涉及的风险，针对投资领域、标的情况、业务情况等方面进行全面的调查。由于CFIUS审查具有一定程度的主观性和不透明性，企业在评估方案时，应当在评估风险的情况下，尽可能将可能发生的负面影响降到最低。其次，企业可考虑自愿提交交易通告并尽早与CFIUS沟通。提交交易通告对企业没有不利影响。相反，是否进入CFIUS程序是由美国总统和CFIUS发起决定。事先提交CFIUS，有利于减少企业事后被审查的舆论风险。相关企业由于害怕交易被否定而逃避审查申报，可能会引发更大的反对情绪，结果得不偿失。TikTok收购Musical.ly时就没有向CFIUS申报。如果当时选择申报，即使没有被通过，TikTok也可以选择自己在美运营，而不是被要求事后审查，进行剥离。最后，企业可以寻求声誉良好的专业顾问（例如CFIUS律师）参与到相关项目评估中来。有经验的CFIUS律师将帮助潜在买方预测CFIUS对拟议交易可能的大致结果。CFIUS律师的早期介入能够帮助搭建交易结构，降低CFIUS的风险，并转移不利结果的风险。

本文选自北京清芬新金融研究院的成果报告《美国外国投资委员会历史、机制与特点分析》，略有删减。本文刊发于《清华金融评论》2021年4月刊，2021年4月5日出刊，本文编辑：谢松燕