我国金融机构在国际债务减免机制下的法律风险|国际

 

文/中国工商银行股份有限公司林润晖，北京瀛和律师事务所顾问郝志光

 

近年来，由于部分发展中国家债务负担较重，挤压当地政府财政对民生领域的支持政策空间，部分发达国家内部开始出现减免发展中国家债务的呼声。

 

近期的新冠肺炎疫情在严重冲击全球经济的同时，也为发展中国家缓付债务争取到了国际社会较为广泛的支持。目前，以G20为代表的国际社会已经为部分经济出现严重困难的发展中国家提供了缓付安排（并由此减少相关债务净现值）。

 

尽管目前这一安排尚未对商业机构形成强制效力，但我国商业机构也应注意到在正式安排框架外，部分发达国家可能通过国内立法，在事实上造成我国商业机构债权损失。本文以英国2010年通过的《债务减免（发展中国家）法案》为例，说明前述发达国家国内法律变动，对我国商业机构的潜在法律风险。

《债务减免（发展中国家）法案》（《Debt Relief (Developing Countries) Act 2010》）立法背景

2010年4月，英国议会两院以英国已加入重债穷国免债行动（Heavily Indebted Poor Countries Initiative，简称HIPC），不宜继续允许债权人通过英国法制框架，向债务国索要超额债务为由，通过了《债务减免（发展中国家）法案》（《Debt Relief (Developing Countries) Act 2010》，以下简称“法案”）。

 

（一）重债穷国免债行动及英国政府的态度

HIPC是国际货币基金组织和世界银行于1996年，联合发起的国际性债务减免行动，旨在通过深入、广泛、快捷的债务减免，支持最贫穷、负债程度最高的国家，筹集实现经济发展、摆脱贫困和债务可持续化的必要资源。

截至2017年，HIPC为包括赞比亚在内的36个符合要求的债务国，提供了至少33%的债务减免幅度免除超过500亿美元债务（以2017年美元计算）。作为较早的国际性债务减免行动，HIPC为后续如2006年的多边债务减免行动、2020年的G20“暂缓最贫困国家债务偿付的倡议”等，提供了参考范本。

 

作为最早响应HIPC的国家之一，英国政府积极采取措施，履行在HIPC框架下的免债承诺，并为国际多边机构履行免债承诺提供资金支持。据世界银行统计，截至2019年，英国政府共免除HIPC适用债务国8.4亿美元债务（以2017年美元计算）。

 

（二）部分商业债权人拒绝对重债穷国提供债务减免

由于当时商业性债务在大部分发展中国家总债务中占比相对较小，故HIPC并未强制商业债权人免除对重债穷国的债务，而仅仅呼吁商业债权人在自愿的基础上，免除借款国债务。多数商业债权人并未参加HIPC，或虽表示参加意愿，但实际并未执行。

 

实际上，部分商业债权人不仅拒绝提供债务免除，更通过法律途径，申请执行债务国海外资产，强行追偿拖欠债务。其中影响力较大的有Donegal基金诉赞比亚政府一案。

 

2007年，英国皇家法院（UK Royal Court of Justice）裁定赞比亚向Donegal基金，支付4000万美元债务中的1550万美元，并获得执行。该笔债务原始合同为罗马尼亚政府于1979年，向赞比亚政府出口农机的融资协议，原始本金金额1500万美元，至2007年已累计拖欠本息4000万美元。

 

Donegal基金在1999年花费约328万美元，自罗马尼亚政府购入该笔债务。与该案赔偿款1550万美元形成对比的是，HIPC每年帮助赞比亚政府节约对世行还款约4000万美元。

 

法案内容及其司法实践情况

法案针对适用HIPC的主权国家或地区的中长期债务，确定了可获得偿付比率的上限及其计算方法。部分条款内容如下：

 

（一）对适用范围的约定

法案第1条明确了适用的债务人类型，即HIPC受援国家或意向受援国家，以及上述国家下辖的地区、央行和国有企业。同时，法案适用的债务类型包括适用债务人承担的外债或担保外债。法案第2条进一步规定，适用的债务除贷款和债券外，也包括融资租赁回购或回租付款义务等或有负债责任；但不包括贸易款或在法案生效日前一年之后到期的短期债务。

 

（二）对可追索债务金额比例上限的规定

法案第4条规定，对于适用债务，债权人可追索金额相对原始债务总额的比例，不应超过HIPC框架下，执行对相应债务人的债务减免后剩余债务占原始债务金额的比例。如债务人为HIPC意向受援国，则债权人可追索金额相对债务总额的比例不应高于33%。

 

尽管HIPC本身并不强制要求商业债权人参加，但基于上述条款，商业债权人能要求HIPC受援国履行的债务责任，与经HIPC框架减免后的债务责任无异。换言之，法案在事实上强制商业债权人参加HIPC框架下的债务减免，否定了商业债权加入HIPC的自愿原则。

 

（三）对法案有效期的规定

法案第9条规定，法案有效期为生效后一年；英国财政部有权提前终止该法案，或将法案效力长期化。本条款被称为“日落条款”（Sunset Clause）。其设定初衷是英国议会为保证法案不对经济活动产生过大负面影响，因此授权英国政府在议会通过法案后的一年内，了解社会各界对法案的意见，评估法案综合影响，并形成对是否应长期维持法案效力的意见。

 

（四）法案后续修订

2011年5月，按法案第9条内容，英国议会以接收英国财政部签发指令的形式，将法案效力永久化。此后，本法案并无其他修订。

 

（五）法案的司法实践情况

因为法案强制商业债权人参加重债穷国免债计划，不利于商业债权人追索债权，所以出台后对国际金融机构的经营产生了较为重大的影响。这一方面是由于英国首都伦敦作为全球金融中心，对于在伦敦设立的金融机构或执行的交易，包括法案在内的英国法律具有直接管辖权。

 

另一方面是因为英国法作为国际金融交易中多数金融合同在传统上适用的法律，可以间接影响大量在英国境外的金融合同的执行。据美国西北大学研究，英国法是在跨国交易中最常使用的法律，估计有至少10%的国际商业合同基于英国法起草。

 

据英国政府2011年估计，在生效后的6年内，法案为重债穷国减少约1.45亿英镑的偿债支出，帮助有关国家集中更多财政力量，用于改善医疗教育等民生开支。

 

为避免因不利法律环境变化，影响自身经营，部分持有发展中国家债权的商业金融机构纷纷将注册地点移出英国，或争取债务人同意将债务合同的适用法律改为非英国法，以规避英国法管辖。

 

其中，尤以低价收购发展中国家债权，通过寻求强制执行高额债务而获利的秃鹫基金表现最为突出。当前，国际多数秃鹫基金均设立在美国或其他非英国法国家或地区，并仅投资以如纽约法为适用法律的商业债权。但前述规避措施均需要大量行政资源投入，多数金融机构较难实施。

 

少数仍通过英国法途径，要求债务国偿付债务的秃鹫基金，最终纷纷选择庭外和解，管控损失。据报道，在2009年获得伦敦法院判决利比里亚政府偿付2000万美元债务的优势情况下，两家秃鹫基金Hamsah和Wall Capital基金于2010年11月选择自英国法院撤诉，与利比里亚政府按照3%的偿付率，就4300万美元债务达成庭外和解。

法案对我国政府和金融机构的启示

法律是一个国家管理内部经济事务的基本手段，也是发达国家常用的影响外部经济事务的手段之一。不同的债务法律和债务治理模式，反映了国际社会不同成员在全球债务治理中的战略博弈。我国金融机构作为国际金融市场的新生力量，面对多数海外金融业务不适用我国法律的情况，需要更加审慎应对海外业务法律风险。

 

（一）对中资金融机构的潜在影响

我国金融机构开展海外跨境金融业务的时间较晚。多数中资金融机构现有海外业务，普遍遵循国际金融惯例，以英国法为基础，编制业务法律文书。较之未能在业务合同中约定明确适用法律的情况（如上文提到的Donegal基金与赞比亚政府债务合同），虽然当前中资企业通过清晰的合同条款，拥有了较为明确的权责关系和维权途径，但是也在无形中，承担了因发达国家法律变动，而发生经济损失的风险。

 

仅以英国《债务减免（发展中国家）法案》为参考类比。据世界银行统计，我国政府在HIPC框架下，共免除重债穷国2003年以前到期债务3.8亿美元债务（以2017年美元计算）。但随着我国金融市场开放程度不断提高，金融企业参与国际大循环程度不断加深，我国整体持有对重债穷国债权规模呈上升趋势。

 

2020年，G20发起缓债倡议后，仅中国国家开发银行一家商业债权人，即免除重债穷国在2020年4月至12月期间应付债务7.48亿美元，对应全年应收回债务规模在10亿美元左右。根据国家开发银行2020年年报，其已发放贷款中83.5%的合同约定期限在5年以上，加权平均贷款期限为约4.5年。

 

由此倒推，仅国家开发银行一家商业债权人，对重债穷国借贷规模可能已达45亿美元，是本世纪初我国政府类似债权规模的11倍以上。此时如发生基于HIPC的债务重组，则在英国法下，我国金融机构将至少承受15亿美元金融资产损失。

 

（二）关注发达国家法律霸权

发达国家作为国际金融市场的主要交易和清算地点，其法律被广泛应用于国际金融交易中。这一现象的发生和存续，部分是由于国际金融市场最早脱胎于发达国家内部金融市场的客观历史原因；但也要注意到，其中存在发达国家利用其知识和信息优势，运用政治和经济影响力，刻意维持的因素。

 

在发展中国家经济实力相对上升，世界格局出现百年未有的大变局的背景下，既有国际金融法律体系与国际政治、经济现实之间出现了一定矛盾。发达国家可能采取“以国内法管辖国际事务”等法律手段，运用法律霸权，迫使其境外金融机构参与由发达国家主导的国际金融管理机制，以维护其国际政治、经济优势地位。

 

这一情形不止在上文介绍的英国《债务减免（发展中国家）法案》项下出现过，美国也多次采用其国内法的“长臂管辖”原则，约束、限制其境外实体。

作为应对发达国家法律霸权的最根本手段，我国政府和企业应积极支持我国金融法律在国际金融业务中的实践，为包括中资金融机构在内的发展中国家企业，提供一套风险较为可控的法律体系。

 

（三）主动研究海外业务法律风险应对措施

由于多种客观原因，我国法律制度较少被运用到国际金融交易中。我国金融机构作为国际金融市场中的新生力量，在多数情况下面临不能适用本国法律的现实，只能被动接受既有国际金融法律和市场规则。

 

部分机构缺乏监测境外法律变动、管控不利法律条款影响的意识和能力，容易受到少数发达国家法律变化影响，发生经济和声誉损失。因此，我国金融机构在海外业务中，应当更加关注法律风险，审慎选择业务适用法律。

 

同时，我国政府有关部门也应积极支持、引导我国商业机构，统筹应对外国法律风险。我国商业机构在面对外国法律变动风险时，因为多个机构之间缺乏协调，单一机构可调动的资源、渠道有限，所以在外国政府及其背后利益集团施加的压力之下，容易发生被各个击破的情况。

 

因此，出于管控我国金融系统资产质量风险、扶持金融企业海外业务有序经营的目的，我国政府有必要建立统筹机制，帮助我国金融企业做好行业内协调，妥善化解海外法律风险。

本文编辑：王柏匀