硅谷银行为何倒闭？看美联储官员怎么说 | 银行与信贷

布朗主席、高级成员斯科特和委员会的其他成员，感谢你们让我有机会今天就美联储对硅谷银行（SVB）的监督和监管（supervisory and regulatory oversight）作证。

我们的银行体系是稳健和富有弹性的，拥有雄厚的资本和流动性。美联储与美国财政部和美国联邦存款保险公司（FDIC）合作，采取果断行动保护美国经济，增强公众对我们银行体系的信心。这些行动表明，我们致力于确保所有存款的安全。我们将继续密切监测银行体系的状况，并准备在必要时为任何规模的机构使用我们的所有工具，以保持（银行）体系的安全和健康。

与此同时，过去几周发生的事件引发的疑问是：在不断变化的风险下，还可以采取哪些措施以及应该采取哪些措施，才能使单个银行的问题不会破坏人们对健康的银行的信心并威胁整个银行体系的稳定。我首先想到的是，保持为全国各地社区服务的各种规模的银行的实力和多样性有多么重要。

SVB倒闭是因为银行管理层没有有效管理其利率和流动性风险，随后在不到24小时时间里，该银行遭受了无保险储户的毁灭性的意外挤兑。SVB的倒闭需要对所发生的事情进行彻底的审查，包括美联储对该银行的监管（oversight）。我致力于确保美联储对任何的监督和监管失误作出全面解释，并确保我们全面解决问题所在。

我们的第一步是确立事实——毫不退缩地审视SVB破产前的监督和监管。此次审查将是彻底和透明的，并在5月1日之前向公众报告。该报告将包括保密的监管信息，包括监管评估和测试材料，以便公众可以做出自己的评估。当然，我们也欢迎并期待外部审查。

硅谷银行为何倒闭

首先，SVB的倒闭是管理不善的典型案例。该银行有一个集中的业务模式，为技术和风险投资部门服务。它的增长也非常迅速，在2019年至2022年期间，其资产规模增长了两倍。在疫情的早期阶段，随着科技行业的蓬勃发展，SVB的存款大幅增长。该银行将吸收的这些存款投资于较长期的证券，以提高收益率和增加利润。然而，该银行没有有效地管理这些证券的利率风险，也没有开发有效的利率风险测量工具、模型和指标。

与此同时，该银行未能管理其负债风险。这些负债主要由来自风险投资公司和科技行业的存款组成，这些存款高度集中，并可能会波动。由于这些公司通常没有营业收入，它们在银行以现金存款的形式保留了大笔余额，以支付工资和经营费用。这些储户通过风险投资公司网络和其他关系网联系在一起，当压力开始时，他们实际上共同行动，导致了银行挤兑的发生。

该银行的倒闭

该银行等了太久才去解决其问题，具讽刺意味的是，它最终为加强资产负债表而采取的迟来的行动引发了没有保险的储户挤兑，导致了该银行的倒闭。

具体来说，3月8日星期三，SVB宣布，它为提供流动性而出售证券的一笔交易中实现了18亿美元损失，计划在接下来的一星期筹集资金。没有保险的储户将这些举措解读为银行陷入困境的信号。他们把注意力转向了这家银行的资产负债表，而他们并不乐见他们所看到的情况。

对此，社交媒体上关于挤兑的讨论激增，没有保险的储户迅速撤离。储户以异乎寻常的速度提款，3月9日星期四，他们从这家银行取出了400多亿美元的存款。星期四晚间和星期五上午，这家银行表示，预计当天的资金流出还会更大。该银行没有足够的现金或抵押品来应对这些异常而迅速的资金流出，3月10日星期五，SVB倒闭了。

SVB的剩余储户普遍感到恐慌，他们看到自己的储蓄面临风险，他们的企业面临因这家银行倒闭而无法支付工资的危险。

传染以及政府的反应

看来SVB倒闭的影响可能是深远的，并对更广泛的银行体系造成了损害。没有保险的储户无法提取他们的资金的前景可能会促使储户质疑美国商业银行的整体安全性和稳健性。其他银行机构也出现了困难的迹象，联邦存款保险公司监管的签名银行（Signature Bank）经历了存款挤兑，最终导致该银行倒闭。3月12日星期日，美国财政部长根据美联储理事会和联邦存款保险公司董事会的一致建议，批准了SVB和签名银行的倒闭的系统性风险例外。这使得联邦存款保险公司能够为这两家银行的所有存款提供担保。这两家破产银行的股东和其他负债的持有人没有得到保护，损失了投资。高级管理层被立即免职。

此外，经美国财政部批准，美联储（理事会）创建了一项临时贷款安排，即银行定期融资计划（BTFP），以允许银行获得额外的流动性，从而满足任何意外的储户需求。该工具允许银行以安全的美国国债和机构证券为抵押，以票面利率借款，期限最长可达一年。加上银行的内部流动性和稳定的存款、其他外部来源以及贴现窗口贷款，新工具为整个银行体系提供充足的流动性。

我们对SVB倒闭的审查

SVB倒闭后，鲍威尔主席和我立即同意，我应该监督对导致SVB倒闭的原委的审查。SVB是一家拥有银行控股公司的州成员银行，因此美联储全权负责对该银行的联邦监督和监管。加州金融保护和创新局——该州的监管机构——已经宣布了其自身对SVB的监督和监管的审查。

在美联储的审查中，我们着眼于SVB的增长和管理、我们与该银行的监督接触，以及适用于该银行的监管要求。由于这一过程仍在进行，我提供确切结论的能力有限，但我将聚焦于我们所知道的以及我们审查的重点。

迄今为止出现的情况表明，SVB的风险管理和内部控制不足，难以跟上该银行的增长步伐。2021年，随着该银行规模迅速增长，该银行进入了大型和外资银行组织（LFBO）门类，以反映其更大的风险状况，并被指派了一个新的监督团队。规模在1,000亿至2,500亿美元之间的LFBO公司需要遵守一些强化的审慎标准，但没有达到更大型银行或全球系统重要性银行（G-SIBs）的水平。

临近2021年底，监督机构发现该银行流动性风险管理存在缺陷（deficiencies），导致发出了与该银行的流动性压力测试、应急资金和流动性风险管理有关的6项监督发现。2022年5月，监督机构发出了与董事会监督不力、风险管理薄弱和该银行内部审计职能有关的3项发现。2022年夏天，监督机构将该行的管理评级下调至“尚可”（fair），并将该行的全企业治理和控制评级定为“不足-1”。这些评级意味着该银行未得到“良好管理”，并受到《银行控股公司法》第4(m)条规定的增长限制。2022年10月，监督机构会晤该银行的高级管理层，对该银行的利率风险状况表示关注，2022年11月，监督机构向该银行宣布了一份关于利率风险管理的监督发现。

2023年2月中旬，有关工作人员向美联储理事会提交了关于利率上升对一些银行财务状况的影响以及工作人员解决银行问题方法的文件。工作人员广泛讨论了这些问题，并特别强调了SVB的利率和流动性风险。工作人员表示，他们正在积极地与SVB接洽，但结果是，直到3月9日发生意外的银行挤兑，这家银行的脆弱性才完全显露出来。

在监督（supervision）上的审查焦点

关于我们的审查，让我从对银行的监督开始说起。对于除全球系统重要性银行之外的所有银行，美联储是根据资产规模来制定其监督措施的。全球系统重要性银行——我们的最大、最复杂的银行——在大型机构监督协调委员会（LISCC）门类中受到监督。资产超过1000亿美元的非全球系统重要性银行在LFBO门类中受到监督。资产在100亿美元至1,000亿美元之间的银行在地区银行组织（RBO）门类中受到监督。资产低于100亿美元的银行在社区银行组织（CBO）门类中受到监督。

正如我提到的，SVB增长非常迅速，在2021年从RBO门类转到LFBO门类。RBO门类中的银行由规模较小的团队监督，这些团队每季度与银行接触一次，并进行有限数量的有针对性的测试，每年进行一次全面测试。LFBO门类中的银行由更大的团队监督，这些团队与银行持续接触。与RBO相比，LFBO银行全年都要接受更多的针对性测试，以及评估资本、流动性和网络安全等风险的横向（跨银行）测试。此外，LFBO门类中的银行要遵守有着更高监督标准的监督框架，包括更高的资本、流动性和治理标准。

在我们的审查中，我们聚焦的是美联储的监督是否适合这家银行的快速增长和脆弱性。尽管美联储的框架侧重于规模门槛，但规模并不总是衡量风险的好指标，尤其是当一家银行拥有非传统业务模式时。正如我在本月的一次演讲中提到的，美联储最近决定成立一个专门的新型活动监督小组，由一组专家聚焦于新型活动的风险，这将有助于改善未来对SVB等银行的监督。

但这家银行的独特性质及其聚焦于科技行业并不是故事的全部。毕竟，SVB的倒闭是由利率风险和流动性风险管理不善导致的，这是银行业众所周知的风险。我们的审查正在考虑以下几个问题：

•监督方法在识别这些风险方面的有效性如何?

•一旦风险被识别，监督机构能否区分对银行安全和稳健构成重大威胁的风险?

•监督者是否有工具来减轻对安全和稳健的威胁?

•美联储理事会和下属储备银行的文化、政策和实践是否支持监督机构有效使用这些工具?

除了提出这些问题之外，我们还需要问，为什么该银行不能在足够的时间内修复和解决我们发现的问题？监督者的工作不是解决已发现的问题；解决其问题是这家银行的高级管理层和董事会的职责。

在监管（regulation）上的审查焦点

现在我转向监管。2019年，在《经济增长、监管放松和消费者保护法》通过后，美联储修订了监管框架，保持了适用于全球系统重要性银行的强化审慎标准，但调整了对所有其他大型银行的要求。在SVB倒闭时，它是一家“第IV类”银行，这意味着它所遵守的一套增强审慎标准不像2019年之前那么严格；这些标准包括美联储理事会压力测试的频率降低，没有由银行进行的资本压力测试要求，以及不那么严格的资本规划和流动性风险管理标准。SVB无须向美联储提交一份处置计划（resolution plan），尽管它的银行被要求向FDIC提交一份处置计划。并且由于过渡期的存在和两年一次的压力测试时间安排，SVB直到2024年才会接受压力测试，这是它跨越1000亿美元资产门槛整整3年以后了。

同样在2019年，银行监管机构为大型银行量身定制了资本和流动性规则，因此SVB不受流动性覆盖率或净稳定融资率的约束。此外，SVB不受补充杠杆率的约束，其资本水平无须反映某些证券的未实现损失。

所有这些变化都在我们的审查范围内。具体来说，我们正在评估，如果采用更严格的标准，是否会已经促使该行更好地管理了那些导致其破产的风险。我们还在评估，在这些标准下，SVB是否会已经拥有了更高水平的资本和流动性，以及这种更高水平的资本和流动性是否会阻止了该行倒闭，或为该行提供了进一步的弹性。

持续地理解和应对新出现的风险

正如我几个月前谈到资本时所说的，我们必须对我们自己的——以及银行经理的——预测未来金融危机可能如何展开、损失可能如何产生以及金融危机可能对金融体系和更广泛的经济产生何种影响的能力保持谦卑。

SVB的倒闭表明，我们有必要推进我们提高银行体系弹性的工作。例如，我们提出并实施《巴塞尔协议III》最终阶段改革是至关重要的，这将在我们衡量银行资本需求时更好地反映交易和操作风险。此外，根据我们先前关于拟议中的规则的事先通知，我们计划对非全球系统重要性银行的大型银行提出长期债务要求，以便其拥有吸收损失的缓冲资源，从而支持其稳定并且允许以不构成系统性风险的方式进行处置。我们需要加强我们在多种情境下的压力测试，以便捕捉更大范围的风险，并发现传染的渠道，就像我们在最近一系列事件中看到的那样。我们还必须探索改变流动性规则以及进行其他改革，以提高金融体系的弹性。

此外，最近的这些事件表明，我们必须根据不断变化的技术和新出现的风险来发展我们对银行业的理解。为此，我们正在分析最近的事件带给我们的关于银行业、客户行为、社交媒体、集中和新颖的商业模式、快速增长、存款挤兑、利率风险和其他因素的教训，我们正在考虑我们应该如何监管和监督我们的金融机构。以及我们如何看待金融稳定。

美联储的部分核心任务是促进我们所监督的银行的安全和稳健，以及金融体系的稳定，从而帮助确保该体系为美国家庭、企业和社区的健康经济提供支持。深入调查SVB的倒闭并探究其更广泛的影响，对于我们维护这一使命的责任至关重要。

谢谢，我期待您的提问。

注：该文本中，硅谷银行（SVB）既指硅谷银行（Silicon Valley Bank），也指其控股公司SVB金融集团（SVB Financial Group）。