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关于超长期特别国债怎么发以及如何用的政策建议丨政策与监管

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文/清华大学五道口金融学院讲席教授、南方科技大学商学院讲席教授周皓,清华大学国家金融研究院新结构金融学研究中心副主任、南方科技大学访问学者沙楠

从2024年开始,我国将连续几年发行超长期特别国债,超长期特别国债的发行有助于拉动内需,促进产业升级以及优化政府债务结构。本文深入探讨了连续几年发行超长期特别国债的必要性、特别国债应该怎么发,以及特别国债如何用的问题。

2024年政府工作报告提出,从2024年开始,我国将连续几年发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。本文建议关于我国超长期特别国债的发行,在发行方式上,建议采取完全市场化的方式,加强与货币政策部门的协调与配合,维护金融市场的稳定。在发行期限上,建议以30年期为主,更长的发行期限能够有效缓解政府的偿债压力。在发行规模上,合理把握经济和社会效益与潜在债务风险之间的平衡,科学确定未来几年特别国债的发行规模。在特别国债如何使用方面,要清晰地明确政府和市场的边界,政府不能替代市场主体过度投资。建立有效的特别国债资金使用评价机制、监督机制和追责机制,完善全流程管理。对于地方政府前期准备工作比较完善的项目,应尽快下达预算,充分发挥其乘数效应。尽早形成实物工作量,对经济增长实现预期目标提供强有力的支撑。

连续几年发行特别国债的必要性

2024年政府工作报告提出,从2024年开始,我国将连续几年发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,具体涉及科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域,2024年先发行1万亿元。

此次超长期特别国债发行是在房地产行业超预期低迷、内需始终偏弱的背景下提出的。扩大对两重领域的长周期投资是党中央、国务院做出的一项重大战略决策部署,对保持经济平稳发展提供了强有力的支撑。具体来看,首先是对内需的持续拉动作用。特别国债连续几年发行能够促进有效投资年均增长保持在一定区间,逐年形成实物工作量,带动社会固定资产投资及民间投资平稳增长。

其次是对产业升级及经济转型的促进作用。特别国债连续几年发行能够保证财政持续发力,促进经济渐进转型的成功。渐进式和双轨制是中国经济改革的总体思路,推进步骤也是由易到难、由点到面、由浅到深。在保持多年高速增长后,旧的房地产加基建发展模式已不再适合,产业结构转型升级已成为推动经济高质量发展的关键所在。

最后是对政府债务结构的优化作用。中央政府连续几年加杠杆给地方政府缓解了债务压力。中国经济未来高质量的增长和发展,取决于杠杆率的稳定和改善。对决策部门而言,可根据5%的经济增长速度来判断可以持续的债务是多少,同时根据国内经济财政体制特征来判断债务是否可以持续。在过去几年稳杠杆的宏观调控中,我们取得很大的成绩,债务对GDP的比率一直较为稳定。分部门看,中央政府的债务率并不高,仍存在加杠杆空间,居民部门的债务率也相对安全,但地方政府和企业部门的债务率相对偏高,特别是部分地方融资平台等国企已经严重资不抵债失去清偿能力。因此,中国债务总量并不值得过分担忧,结构才是核心,调整杠杆也应从结构上进行稳定持续的改善。

特别国债怎么发

期限结构上,2000年后我国发行的国债存量中,超长期占比较低,此次特别国债选择超长期有利于丰富我国国债收益率曲线。现存超长期国债中,发行期限为30年期的占比最高,其后依次为50年期、20年期与15年期。考虑到特别国债支持的两重工程多为大型、周期性较长的项目,更长的发行期限能够有效缓解政府的偿债压力,给地方政府一定的时间来优化财政结构,解决土地财政问题。因此,为避免特别国债集中到期对财政带来的冲击,此次发行期限建议以30年久期为主。

发行方式上,在当前资产荒背景下,建议采用完全市场化发行方式,定向发行不用或少量使用。完全市场化发行方式可加强国债一级市场建设,促进国债市场健康向好发展,还可客观评估特别国债发行带来的市场效应,为特别国债发行机制的进一步完善提供实践经验。持有人结构方面,应提高商业银行、证券公司、基金公司、社保基金等机构投资者的持债比例,有序推动外资机构参与我国债券市场,给予境外投资者税收优惠等国民待遇,鼓励非银机构积极参与国债市场交易,促进二级交易市场高效活跃。此外,完全市场化发行还可有效提升中央银行公开市场业务的实施效果……

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文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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