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财税体制改革的长期趋势与短期压力|宏观经济

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文/中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊,中国银河证券宏观研究员聂天奇

认识新一轮财税体制改革需要区分仍在持续深化的长期改革趋势和当前财政面临的新的改革需求。长期需要解决的结构性问题主要集中在宏观税负的持续降低、央地间的财力分配,以及相应带来的转移支付改革问题;短期改革紧迫性主要来自土地收入持续降低之下,如何解决综合财力的降低,探索新的政府债务融资方式。

1994年分税制改革之前,中央财政占全国比重不足30%,却一度承担了50%以上的支出责任,大量收支差额只能大幅依靠发债弥补,财政体制改革迫在眉睫。此后的1994年,我国便进行了分税制改革,改革显著调动了中央和地方“两个积极性”,解决了长期存在的财政收入持续降低和央地收入的结构性矛盾。时间来到当下,同样的财政困境由中央转向地方,2022年我国地方政府财政收入占全国比重为53.42%,支出占比却高达86.35%,收支差额不亚于分税制改革前的中央困境,央地间财力水平滑落到“天平”的另一端,财税体制改革的迫切性也再一次达到历史性时刻。

财税体制改革不仅关乎国家财政收支方式,在中国特色社会主义制度下,政府投融资是影响经济运行,甚至主导经济转型的关键力量。那么,新一轮财税体制改革面临哪些问题?未来可能朝何种方向改革,给经济带来哪些影响?

十八届三中全会提出全面深化改革,建立“现代财税体制制度”,是中央对于经济发展和财政体制的一次深入研判。实际上我们认为从2013年开始我国财政体制便面临较大的改革需求,相关领域的税收、预算、转移支付、支出责任制度改革也在持续推进。但自2021年我国房地产市场发生结构性调整之后,显然加剧了财政体制改革的短期紧迫性。

具体来看,我国财政形势的长期趋势性变化发生在2012—2015年,主要矛盾是支出持续扩张与收入持续降低。2013年开始,我国GDP名义增速和财政收入增速大幅降低,而积极的财政政策为了维护宏观经济稳定和微观主体预期,持续实施减税降费政策,宏观税负水平持续降低,直到2015年之后,财政收入增速开始低于GDP名义增长率,财政可持续性面临挑战,财政政策空间缩小,近10年我国累计实行减税降费近10万亿元。而导致财政收支逐年趋紧的因素在于过去无限的“地方政府支出责任”和有限财力之间的长期矛盾。

财政体制紧迫性骤然提升始于2021年,由房地产结构性变化引起。之所以需要谋划新一轮财政体制改革,主要是由于在过去财税体制的结构性矛盾之上,土地财政的变化使得地方政府不得不在短期内转变过去的融资方式。自2021年开始,我国土地出让收入连续保持20%以上的降幅,至2023年土地出让收入较2021年近乎“腰斩”。在房地产供需结构的趋势性变化之下,财政既有逆周期发力的需要,又因为地产导致可支配财力降低,叠加压力之下地方隐债问题的暴露,使得短期内财政同时面临新形势挑战和发展需要,压力骤升。

长期深化推进的结构性改革趋势

新一轮财税体制改革的需求从长期来看,核心是要解决宏观税负持续降低、事权与支出责任不匹配、转移支付的效率损失三方面问题。这三个问题看似独立,实则具有密切的内在逻辑关系。

一是宏观税负不断降低的背后主要是持续减税降费和地方招商引资竞争问题。近年来税收优惠作为刺激经济的重要政策工具,虽然取得了一定成效,但长期来看难以持续,甚至有陷入减税降费“怪圈”的趋势。宏观税负的持续降低既有中央层面连续实施减税降费政策的因素,又有部分因素来自地方政府招商引资竞争中的各类税收优惠和税收返还政策。

从中央层面来看,近年来伴随经济增速的持续放缓,为缓解企业压力稳定经济增长,中央连续出台减税降费、退税缓税政策。2013年至2022年底,我国累计新增减税降费和退税缓税总规模超12万亿元。与之相对应的是,税收收入与一般公共预算收入占GDP的比重分别从2013年的21.8%、18.6%降至2022年的16.8%、13.8%。减税降费政策由中央决策,但政策推出时点往往是在两会之后,此时地方政府的预算编制和审议基本已经完成,因此新增的减税降费政策往往造成基层财政收入预算的偏离,而支出又相对刚性。自2013年开始,我国一般公共预算的收入完成进度持续降低,每年收支差额主要依靠财政“四本账”之间的资金调节,央行、中央企业的上缴利润以及地方盘活的存量资产,造成财政空间不断缩小。

从地方层面来看,当前除部分中央税种外,在大部分共享税、地方税种以及非税收入方面,地方政府征收均存在较大的弹性空间,尤其是基层政府在征收标准、税收减免和税收返还中具有较大自由裁量权。各项税收中归属地方政府征收及地方与中央共享的税收收入占比超过80%。近年来各地方政府基于招商引资开展的税收“逐底竞争”使得各种税收优惠政策层出不穷,企业实际税率大幅低于名义税负水平,以制造业企业所得税为例,2022年适用25%名义税率的769家上市公司,其所得税实际税率为11.5%,适用15%名义税率的2637家上市公司的所得税实际税率为8.5%,名义税率与实际税率的差异均在50%左右。这种现象在经济赶超压力较大的经济中游省份尤为显著。

基层政府以税收优惠政策吸引企业迁入当地,本意是“放水养鱼”先扩大税源、形成当期GDP增长,之后再逐步恢复正常税负,以回补财政收入。但在实际执行中,大部分企业的生命周期较短,难以形成长期税源。在各项税收和土地优惠等的鼓励下,反而容易造成重复建设和产能过剩。例如过去几年在新能源蓬勃发展的浪潮下,地方政府纷纷将其作为招商引资的重点目标,继而出现了这两年的产能过剩,大批企业尚未形成有效税收便已经面临经营困难。根据美国《财富》杂志的调查统计,中国中小企业的平均寿命仅2.5年,集团企业的平均寿命仅7~8年。

二是央地间事权与支出责任不匹配看似是财力分配问题,实则更多是政治问题,在“条条块块”的政治体制下,基层政府往往受中央业务部门与地方经济建设的双重领导,导致支出责任持续扩张。在我国中央、省、市、县、乡五级政府的管理框架下,政府部门除了受到本级政府的领导外,还要受垂直部门的业务指导。中央各部委出台的政策、规划最终落实都需要由基层部门筹集财政资金完成。近年来地方政府考核目标由单一经济增长向多目标治理转型,使得实际财政支出范围不断扩大。例如,农业农村部门出台的“退林还耕”文件,虽然没有增加支出的明文规定,但在文件的落实过程中,每亩的隐性支出需几千或上万元,全部落实到位需要万亿级资金。部分政策虽然有中央财政安排的专项资金支持,但实际执行中往往仍需地方政府筹措配套资金,形成地方潜在的支出责任。

此外,与中央的减税降税政策类似,大多数政策出台也基本为地方及中央财政预算草案公布之后。对于未纳入当年财政预算之内的资金使用,基层政府往往需要调用预算外资金。这也是过去地方政府财政开支不断加大及地方债务风险持续堆积的重要原因之一。从基层政府的预算偏离度来看,往往每年一般公共预算的实际收入低于年初预算数,而支出远超当年预算水平。

三是转移支付机制本身是解决区域间财力不均的政策工具,但由于执行中所需的信息成本过大,不可避免地导致效率损失,实际财力并未流向真正有公共服务和基础设施建设需求的人口流入地,而是更多向人口流出地倾斜。目前我国中央对地方的转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付,其中占比较大的主要为一般性转移支付,2023年中央对地方的一般性转移支付预算为8.71万亿元,专项转移支付预算为8499亿元。我国转移支付机制是分税制改革时期建立起来的制度,彼时我国区域间的流动人口规模较少,为了支持各省的工业化建设,由中央统一进行财政资金调剂,鼓励区域间均衡发展。其收益对象主要倾向欠发达地区,对于经济发展省份的转移支付规模较低。经过几十年的发展,我国各区域间的经济禀赋开始有所区别,出现了大量涌向发达地区的流动人口,发达地区公共建设需求日益增长,但转移支付仍然主要流向欠发达地区。

专业人才和技术的聚集能够产生“正外部性”,有利于科技创新和经济发展,人口向发达地区集中也是全球经济发展的客观规律。但与此同时,我国长久以来形成的转移支付制度由于过去的制度惯性,财力流动并未随人口流动,以至于经济发达地区实际在城镇基础设施和公共服务供给方面承受较大压力,继而被迫限制户籍人口的流入。而人口净流出地区又对中央的转移支付形成了依赖,导致部分人口稀少地区的基础设施建设出现过剩。

根据2022年各省常驻人口和户籍人口数计算,各省非当地户籍的实际常驻人口数量总规模在7000万~8000万人,而仅北京、上海、广东、江苏、浙江五个地区总人口流入就超过6000万人,占比超过80%,这与其获得的转移支付比例显著失衡。2022年中央向地方的转移支付预算总规模超8万亿元,上述五个地区合计获得的转移支付资金占比仅为8.5%。

此外,即使是从人均财政支出的角度来看,部分经济发达地区的人均财政支出水平依然较低,如图6所示,2022年广东省人均财政支出1.46万元在全国31个省份中排名第22,山东以1.19万元排名第29。财政支出未随人口流动既阻碍了基本公共服务的均等化,也不利于推进劳动力市场一体化建设。

短期亟待解决的政府融资方式转型

宏观税负的持续降低叠加地方支出范围的不断扩张,催生了政府广义债务的扩张,依托于土地信用的城投债务和地方土地出让收入成为地方政府弥补收支缺口的重要来源,2012年以来,我国政府性基金收入占一般公共预算收入比重持续上升,最高时占比超过50%。而自2021年开始,土地出让收入连续两年以20%以上速度降低,2023年7月中共中央政治局会议首次提出“房地产供需格局的深刻变化”后,在年底的中央经济工作会议中便提出要“谋划新一轮财税体制改革”。房地产市场和土地财政的趋势性扭转,显然是当前财税体制改革面临的主要问题。具体到相关改革措施,我们认为核心便是政府债务融资方式的转型。

过去我国地方政府基于“土地财政”下的财政体制与欧元区“货币统一、财权独立”体制相似。在货币及财政权分别独立的联邦经济体中,区域间经济水平出现较大差异时,可以通过汇率贬值缩小贸易逆差,减低实际债务水平。而欧洲在货币统一之后便失去了汇率这一工具,在财政没有由中央统筹的政策体制下,各地拥有不受预算约束的自主融资能力,因此便有动机通过债务融资解决区域间的经济失衡问题,其导致的后果便是希腊、意大利、葡萄牙等经济落后地区的债务规模不断扩张。从某种意义上来说,中国与欧洲具有同样的财政、货币体系,因此我们也同样看到诸如贵州、云南、内蒙等地过去的隐债规模和风险不断上升。

而解决地方债务问题的方法也相对清晰:逐步上收地方政府的债务融资权限,同时加强对专项债项目的审批监管。其中上收地方政府的融资权限主要是指对地方平台公司的债务融资监管,2024年初国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》,提出国有企业将逐步纳入全面预算管理范围,我们认为未来地方平台公司的债务融资和经营业绩均应纳入对地方政府的考核标准,继而各地的债务融资和基建投资规模将有所分化。

与此同时,对于部分重点区域的专项债审批也已经有趋严的迹象,这从2024年一季度地方政府的债券发行计划可以显著看出。在“化存控增”的背景之下,各省新增债券的额度较上年已有显著分化。其中2023年的“化债重省”一季度政府债券融资计划中以再融资债为主,新增债券规模大幅缩减。而诸如山东、浙江、江苏等经济大省的新增债券仍然维持一定规模。“经济大省扛大梁”趋势显著,重点化债地区的新增政府债大幅压降。

政府债务融资转型,一方面需要对地方政府债务加强管控,另一方面还需要从中央层面建立新的债务融资方式,以支持国家重大战略工程的项目建设,发挥财政逆周期调节作用。对此,我们也看到中央加杠杆的长期趋势正在逐步显现。2024年政府工作报告提出未来要连续发行超长期特别国债,重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。与地方专项债相比,超长期特别国债的融资利率更低、期限更长,且二者均可用于项目建设投资、均不计入赤字率水平。广义赤字率的逆周期扩张由过去专项债转向特别国债,既有助于防范化解地方债务风险,也有助于中央统筹支持科技转型及国家重大战略工程建设,将大幅提升政府投融资效率。

文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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