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2025政府工作报告：中国房地产四维解读 | 聚焦两会

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3月5日上午，第十四届全国人民代表大会第三次会议召开，国务院总理李强向大会作政府工作报告（以下简称“报告”）。清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心梳理了报告中房地产相关部署，从政策实施、预期引导、存量盘活、房地产新模式四个维度带来独家解读。

政策实施：精准发力与高效贯通
报告原文
“把握政策取向，讲求时机力度”，“打好政策‘组合拳’”。
“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。加强上下联动、横向协作，促进政策从‘最初一公里’到‘最后一公里’衔接畅通。”
中心解读
2025年政策框架以“把握政策取向，讲求时机力度”和“从‘最初一公里’到‘最后一公里’衔接畅通”为核心，构建了系统性政策实施路径。在时机与力度上，政策强调“能早则早、宁早勿晚”；在政策贯通上，通过中央顶层设计与地方实施相结合，以及部门间的横向协同，确保政策从制定到执行的全链条高效衔接：
（1）政策讲求时机与力度。报告强调政策实施的关键在于把握窗口期与力度精准性。从时间上，“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚”，核心逻辑在于与不确定性抢时间，避免从行业风险扩散至系统性风险。从力度上，政策制定应按照“看准了就一次性给足”的原则，把握最佳时间窗口对症下药，避免零散政策带来的市场反应被时间冲淡。国际经验表明，美国2008年金融危机后快速推出超常规的救市政策，迅速稳定市场；而日本90年代房地产泡沫破裂后政策缓慢滞后、力度不足，导致长时间的下行周期。
（2）促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。政策效能取决于顶层设计与基层落地的无缝衔接。从纵向看，加强政策从中央顶层设计到地方具体实施之间的衔接机制，避免政策停留在口号层面，无法实际落地。从横向看，当前市场逆周期调整政策必须加强监管部门之间、监管部门与市场的协同，增强政策合力，保证逆周期政策调整的体系性效果。
预期引导：市场修复关键在于预期
报告原文
“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好。”
“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期。”
中心解读
相较于往年，此次报告突出强调了“塑造积极的社会预期”的重要性，说明政府的宏观调控思路从对基本面的修复逐步深化到更先行的预期指标。引导预期的关键在于“倾听市场声音”并施以精准的政策，也就是说，市场预期的持续改善依赖于利好政策与积极市场信号的延续。2024年数次政策落地，在短期内对居民预期产生了积极引导使其不再观望，这才使得房地产市场止跌回稳初见成效。未来，政策目标要更精准，注重短期和长期的预期修复。短期而言，关键在于资产价格预期的修复。如果资产价格预期持续下降，即使是已经存在的需求也可能被压抑，导致需求端收缩、市场活力受限。长期而言，需要对宏观经济、行业发展的预期进行修复：
（1）关于宏观经济预期，对就业和收入的预期修复是关键。宏观经济的稳定能带来收入和就业的增长预期，能够扩大国内需求、促进消费和投资，有效降低居民的观望情绪、减少对偿债压力的担忧，增强居民的购房能力与意愿。因此，报告罕见提出要同时实施“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，多渠道改善居民就业和收入预期。
（2）关于行业发展预期，引导市场对房地产高质量发展的信心至关重要。实现房地产高质量发展一方面应加力纾困，通过融资协调机制、保交房、并购重组及进一步措施纾解房地产风险，改善市场对行业基本面的预期；另一方面，应加快商品房销售及土地、金融、财税等房地产基础性制度改革，构建适用于新模式的完整制度体系，这将为增强市场信心、推动市场主体积极转型奠定坚实基础。
存量盘活：提升灵活度，加大资金支持
报告原文
“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。拓宽保障性住房再贷款使用范围。”
“拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。”
中心解读
继2024年926新政提出“对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量”，中央首次将“合理控制新增房地产用地供应”写入政府工作报告，这预示了房地产行业进一步从增量迈入存量时代。中心认为2025年盘活存量用地和资产将铺开新思路：
（1）提升存量盘活工作的灵活性。土地盘活层面，报告提出“优化利用方式”“盘活存量用地”，这意味着在国土空间规划“一张图”背景下，按需规划存量土地、调整土地用途或将成为节约集约用地的一大方式。资产盘活层面，2024年的收储工作主要聚焦于收购存量商品住房并转化为保障性住房，而此次报告提及放宽收购用途，说明未来收储工作可根据地方需要，转变商品房用途为保障性住房或文旅、康养等设施；而报告首次提及“盘活商办用房”，说明库存积压严重的商办用房的政策优化将逐渐成为重点工作。定价机制层面，各地可综合市场环境、资产属性、企业及政府资金等多方因素，一项目一议灵活定价，有利于收储工作进一步落地。收购主体层面，以往的参与者主要是人才安居集团等国企，在资产类型、定价机制放开后，或将吸引更多房地产民企、实体企业等进入市场，加速存量消化与市场激活。
（2）增强资金支持力度。本次报告重点强化了保障性住房再贷款和地方政府专项债券等资金对收储工作的支持。再贷款方面，报告明确要“拓宽使用范围”，说明支持的资产不再局限于保障性住房，而是只要属于收储工作范畴，不同业态的资产均可获得再贷款支持。专项债方面，2025年的专项债总额同比增加13%，重点使用领域包含“土地收储和收购存量商品房”，将进一步充实收储工作的资金池、降低资金成本，有助于缓解参与主体的资金压力，提升收储工作的落实效率。
房地产新模式：品质升级与城市更新
报告原文
“有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’。”
“城施策调减限制性措施,加力实施城中村和危旧房改造,充分释放刚性和改善性住房需求潜力。”“发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。持续推进城市更新和城镇老旧小区改造。”“发展数字化、智能化基础设施,完善无障碍适老化配套设施,提升社区综合服务功能,打造宜居、韧性、智慧城市。”
中心解读
此次报告提出有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。构建房地产发展新模式为存量时代的新型城镇化提供了机遇和方向。一方面，通过建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，推动住房品质与综合服务全面提升；另一方面，以城中村改造与老旧小区改造为抓手，优化城市空间结构，提升超大特大城市现代化治理水平，统筹大中小城市和小城镇的协调发展。
（1）建设“好房子”引领高品质居住需求。当前住房市场面临的主要问题是居民对高品质住房的需求日益增长，而现有住房供给在硬件设施和综合服务方面仍有不足。此次报告首次提出建设“好房子”，中心认为“好房子”不仅要注重硬件提升，更强调综合配套软件服务的完善。报告特别提到“大力发展银发经济”“推进社区支持的居家养老”等内容，也印证了这一趋势。未来，随着养老社区、托育服务等综合配套设施的完善，房地产行业将向“开发+运营+服务”模式转型，推动住房品质与居民生活质量的全面提升。
（2）城中村与城镇老旧改造同步推进。报告提出，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，其中城中村改造与城镇老旧小区改造是重要抓手。城中村改造当前面临拆除新建、整治提升、拆整结合三类模式的选择难题，核心堵点在于资金平衡难、拆迁安置复杂及土地权属等历史遗留问题。城中村改造将更强调政府主导与市场参与结合，既要有政府主体的积极参与，也要实现社会资本的良性循环，期待在金融体系实现制度创新。城镇老旧小区改造则聚焦基础设施老化、社区功能缺失等痛点，政策要求统筹推进地下管廊、适老化设施、智慧化管理等建设，完善防洪排涝、燃气给排水等“里子工程”，推动老旧小区激活存量资产价值。通过城中村改造与老旧小区改造的双轮驱动，城市更新将成为推动都市圈协调发展、提升城市治理水平的重要引擎。
来源丨道口不动产观察
编辑丨丁开艳

责编丨兰银帆

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