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张晓艳:2008年金融危机后美国、英国和欧盟金融监管体制的改革经验

  文/中国人民银行金融研究所科研组织部副主任 张晓艳 本文编辑/王茅 2008年金融危机后,作为危机重灾区的美国、英国和欧盟开始对本国或地区的监管体制···

 

文/中国人民银行金融研究所科研组织部副主任 张晓艳
本文编辑/王茅

2008年金融危机后,作为危机重灾区的美国、英国和欧盟开始对本国或地区的监管体制进行重构,重新划分监管机构职权,中央银行对银行体系的监管职能在一定程度上得到了强化。

美国金融监管体制改革

次贷危机前,美国对银行业采用“伞形监管模式”,联邦一级的监管者包括美联储(Fed)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、储蓄监管局(OTS)和全国信用社管理局(NCUA),地方一级的监管者就是各州监管机构。对各类银行的监管职责划分基本原则就是谁发牌照谁承担主要监管责任,银行享受了哪些政府的服务,就要承担相应的被监管义务。

危机后,针对危机期间暴露出来的监管问题,美国政府开始改革银行监管体制,2010年7月通过的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》奠定了新的银行业监管规则。

首先,美联储的监管职能得到了极大的扩充,其监管范围从银行控股公司扩展到了非银行控股公司及其附属机构,并保留了对数以千计社区会员银行的监管权。今后,美联储将有权要求非银行金融机构及其附属机构直接提供各种信息,还有权对系统重要性非银行金融机构进行检查以获得此类信息。此外,如果某持股公司的非银行附属机构从事附属银行的业务,美联储可以对该机构进行类似银行的监管;如果该附属机构没有联邦监管者,美联储将成为其主要的联邦监管机构。美联储内部也将设立主管监管的副主席,为美联储的监管提供政策建议,并定期向美国国会汇报美联储在监管方面的作为。

其次,新成立的FSOC负责对系统性风险进行监管,美联储主席是FSOC的10位有投票权委员中的一位。一旦FSOC认为某非银行金融机构的破产或其业务活动会对美国金融稳定造成威胁,在2/3及以上票数通过的情况下,FSOC就可认定该机构为系统性重要金融机构,并使之接受美联储监管,这就使得诸如美国国际集团(AIG)和抵押贷款机构等影子银行受到类似银行的金融监管。

第三,撤销了储蓄监管局(OTS)并把相关监管权转移给其他监管者:①对储贷协会持股公司及其非储蓄附属机构的监管权移交给美联储;②对联邦储贷协会的监管权及对联邦与州储贷协会的立法权移交给OCC;③对州储贷协会的监管权移交给FDIC。至此,对各类持股公司的立法权都集中在了美联储。

最后,CFPB将负责整合现在分散在不同监管者手中保护消费者的职责。根据新法案,CFPB设在美联储下,但不从属于美联储,局长由美国总统任命并需经参议院批准,具有高度的独立性。

 

英国金融监管体制改革

危机前,英国采取的是“三头监管模式”,即英格兰银行、金融服务局(FSA)和英国财政部共同负责金融监管,其中,英格兰银行作为中央银行,除了执行货币政策外,第二大职能就是维系整个金融体系的稳定性。FSA 负责对银行、住房协会、投资公司和经纪商、保险公司、信用社等金融机构实施审慎监管。英国财政部负责金融监管体系的设置和相关立法,以及与欧盟之间的谈判和协调。

危机后,英国多家金融机构出现问题,濒临倒闭,英国政府不得不出资救助。在反思为何英国金融体系会受到源于美国危机的巨大冲击时,英国这种“三头监管模式”受到了广泛的批评,比如:英格兰银行虽然有维持金融稳定的法定职责,却缺乏相应的工具来履行职责;FSA负责执行金融监管并拥有相应的政策工具,但这并不是FSA的唯一职责,它还承担了消费者保护、市场信心维护、减少金融犯罪等其他职能,使得FSA不能集中精力进行金融监管。针对上述缺陷,英国政府开始对金融监管体制进行改革。改革后英国新的金融监管框架如图3所示。

英国金融监管改革的核心是由英格兰银行来承担主要的宏观和微观审慎监管职能,负责维护整个金融体系的稳定及银行集团的稳健经营。把宏观与微观审慎监管职能集中于英格兰银行的目的在于彻底消除职责不清和监管漏洞等问题。为了实现这一目的,金融政策委员会(FPC)、审慎监管局(PRA)和金融行为管理局(FCA)分别成立,同时FSA被撤销,相关职能将转移给新成立的监管机构。此外,作为中央银行,英格兰银行还将直接负责监管支付系统、清算系统等重要的市场基础设施。

FPC将成为英格兰银行理事会下的一个委员会,委员会主席由英格兰银行行长担负,委员会的一个重要任务就是消除或减少系统性风险,承担英格兰银行所担负的维护整个金融体系稳定与活力的“宏观审慎监管”职能,并被赋予强有力的宏观审慎管理手段。

PRA是英格兰银行的独立附属机构,将担负起改革前由FSA承担的微观审慎监管职责,促进其所监管机构的安全和稳健。具体运作中,PRA将负责对重要金融机构的日常检查;判断特定机构的安全和稳健性并采取适当行动;制定相关监管规则;授权金融机构从事受监管的业务活动等。

FCA将承担起PRA监管职责之外的对其他金融机构的审慎监管职能、对金融消费者的保护和对金融机构商业行为的监管。无论是小额储蓄者,还是大型机构投资者,在消费金融服务的过程中,其利益都将受到FCA保护。FCA可以通过制定规则并使用各种监管手段来促进金融服务的透明度、消除市场进入障碍等不利于竞争的因素。

 

欧盟金融监管体制改革

危机前,虽然欧盟金融市场变得日趋一体化,欧盟成员国的金融监管体系却彼此割裂。这种监管体系无法与统一的货币政策相协调,难以适应欧洲一体化进程。危机爆发后,改革欧盟金融监管体制、建立泛欧金融监管体系以及加速欧洲金融市场的进一步整合变得更为迫切。2010 年9 月, 欧洲议会通过了新的金融监管法案,从2011年1月起,欧洲系统性风险委员会(ESRB)、欧洲银行业监管局(EBA)、欧洲证券和市场监管局(ESMA)和欧洲保险和养老金监管局(EIOPA)四家欧盟监管机构宣告成立并正式运转,从宏观和微观层面强化对金融体系的监管。上述四家机构及EBA、ESMA和EIOPA之间的联席委员会,再加上欧盟成员国各国的监管机构和欧盟委员会就构成了泛欧金融监管体系(ESFS)。

ESRB负责对整个欧盟金融体系进行宏观审慎监管,包括监测各种危及欧洲金融稳定的风险来源、识别并评估系统性风险的潜在危害性和发生的可能性、对重大系统性风险提出预警并向相关机构提出警告或建议等。EBA、ESMA和EIOPA分别负责对银行、证券和保险的微观审慎监管,统称为欧洲监管当局(ESAs)。上述三家机构将负责在欧盟内制定统一的监管规则并确保其有效实施;对各成员国监管者之间的分歧做出具有约束力的仲裁决定;对消费者进行保护;协调各成员国监管机构之间的监管规则,并实现有效的跨境监管合作等,但三家机构对单个金融机构或金融市场并不进行直接的日常监管,各国金融监管当局将负责对金融机构的日常监管。

随着欧债危机的不断演变,欧元区部分国家财政状况不断恶化,影响了国内银行的盈利性和清偿能力,银行体系的困境又成为单一货币政策的负担。由于欧洲信贷机构之间存在着广泛的联系,银行危机突破了国家界限,从欧洲层面对银行进行监管变得非常重要。2012年9月,欧洲议会和欧洲理事会就设立欧洲单一监管机制(SSM)达成了一致意见,为欧元区银行的统一监管勾画了蓝图。原则上,欧洲央行(ECB)将被赋予最为广泛的监管职责,从2014年开始对欧元区成员国近6000家银行行使监管权。具体来看,SSM包括ECB和欧元区各国银行监管当局,欧元区外的欧盟成员国可以选择是否加入SSM。在监管职责的划分上,根据一家银行的系统重要性程度,ECB负责对欧元区大约130家被认定为重要的银行进行直接监管;其他非重要银行则主要由各国监管当局进行直接监管,但ECB将监督各国监管当局的监管行为,确保由EBA制定的银行单一监管规则在欧元区的贯彻落实。此外,为了保证各国监管当局在执行更高监管标准时的一致性,ECB可以在任何时候决定对某非重要银行进行直接监管。

比较美国、英国和欧盟的金融监管改革,我们可以看出,三种改革措施都成立了各自的宏观审慎监管机制,美国成立了FSOC,英国成立了FPC,而欧盟成立了ESRB。在新的监管框架下,中央银行无论在宏观审慎监管,还是微观审慎监管中都起到至关重要的作用,使得宏观审慎监管和微观审慎监管在一定程度上得到了统一。此外,强化对金融产品消费者的保护也成为未来金融监管的一个主要内容。

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