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我国存款保险制度出台有利于促进农村中小金融机构健康发展

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文/中国银行业监督管理委员会审慎规制局专题处处长孙磊、中国银行业监督管理委员会审慎规制局韦艾君

存款保险制度的推出,总体上有利于农村中小金融机构的健康发展。本文在研究《存款保险条例(草案)》的基础上,系统梳理了我国即将出台的存款保险制度的主要特点及其对农村中小金融机构产生的可能影响,认为存款保险制度总体上有利于农村中小金融机构的健康发展,但同时也将带来一些挑战,并据此提出相关对策建议。

存款保险制度起源于中国,前身是16世纪广州十三行的连带互保制度。1829年,美国纽约州政府以此为样板,探索形成了现代存款保险制度的雏形。1934年,为挽救在经济危机的冲击下濒临崩溃的银行体系,美国根据《格拉斯—斯蒂格尔法案》正式组建联邦存款保险公司,建立了真正意义上的现代存款保险制度。目前,存款保险制度已覆盖超过110个国家和地区,占全球经济总量的近90%,在稳定金融市场、防范金融风险等方面发挥着日益重要的作用。

我国在1993年出台的《国务院关于金融体制改革的决定》(国发〔1993〕91号)中首次提出,要建立存款保险基金,距今已酝酿逾22年。党的十八大之后,新一届政府着力全面深化推动包括金融在内的各项改革,存款保险制度的制定出台随之不断提速。2014年11月底,中国人民银行公开就《存款保险条例(草案)》(以下简称《条例》)征求意见,存款保险制度的第一只“靴子”正式落地。

针对即将出台的存款保险制度对银行业整体的可能影响,学界和业界都已经作了多维度、多层次的详尽分析,但对于农村中小金融机构,却普遍着笔较少。为此,本文在认真研究《条例》的基础上,系统梳理了我国即将出台的存款保险制度的主要特点及其对农村中小金融机构产生的可能影响,并据此提出了相关对策建议。

《条例》呈现的主要特点

由国家兜底的隐性保险向市场化的显性保险转变。

长期以来,我国实质上采取的都是国家兜底的零费率全额隐性存款保障机制。在这种制度安排下,我国从未发生过银行机构自行破产倒闭,这极大地强化了民众对银行系统的信心,对保护存款人利益、促进经济金融发展等发挥了一定的积极作用。但其弊端也非常明显,主要表现为两个方面:一是加重财政负担。由于问题金融机构的破产风险最终都会向政府转移,财政平时承担着巨大的或有负债压力,在风险最终爆发时也必须拨款埋单。如1998年,威海城市合作银行发生挤兑,国家先后投入18亿元化解危机。2001年,浙江省泰隆、黄岩迅达城市信用合作社相继发生支付危机,也均由浙江省政府出资救助并支付存款人本息。二是增加道德风险。政府的金融维稳政策一定程度上麻痹了银行机构和存款人的风险意识,部分银行机构经营上重盈利性轻安全性,在享受高风险收益的同时将风险转嫁给政府,负外部性逐步积聚放大,潜在威胁金融市场稳定。本次公布的《条例》规定,由吸收存款的银行业金融机构向存款保险基金管理机构投保形成存款保险基金,存款保险基金管理机构依规向存款人偿付被保险存款,并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。这不仅彻底卸去了政府的兜底责任,而且以法律的形式明确了我国存款保险体系的运行机制和所涉及各方的权责关系,使得存款保险真正制度化、显性化。

对存款实行广覆盖、有限额的保护。

《条例》规定,存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元;同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的,实行全额偿付。据人民银行测算,50万元的偿付限额与我国人均国内生产总值(GDP)的比值约为10.8倍,可以覆盖99.63%的存款人,远高于国际上的2~5倍的比值和90%的一般覆盖率标准,能够较好地保障广大存款人尤其是中小存款人的利益,又不至于形成过大的赔付风险。但是,对于高净值存款人及企业而言,风险暴露确实会有所加大,可能会造成少量存款的重新分配。

实行强制投保、差别费率的收费模式。

《条例》覆盖我国境内设立的所有吸收存款的银行业金融机构,可有效防止风险越高,投保积极性越高的逆向选择和道德风险。同时,鉴于《条例》规定对不同机构实行基准费率加风险差别费率的差别化的费率标准,且各投保机构的适用费率根据其经营管理状况和风险状况等因素确定,农村中小金融机构承担的投保费率将可能略高于大中型商业银行。同时国务院法制办在存款保险条例专家问答中指出,我国费率水平远低于绝大多数国家,这说明对银行财务影响会很小。

完善了银行业金融机构市场化退出机制。

《条例》第十九条表明,存款保险基金管理机构可担任投保机构的接管组织,并实施被撤销投保机构的清算。这预示我国银行业金融机构将真正迎来市场化设立、经营、破产的“新常态”,经营不善的机构会真的死掉,而不是在政府的扶持下“僵而不死”。这对银行业金融机构意味着强有力的可置信威胁,有助于强化其风险自担、后果自负的危机意识,是培育发展合格金融市场主体、构建高效率金融体系的必备一环。

赋予存款保险基金管理机构一定的早期干预权限。

国际上看,存款保险基金管理机构可以分为付款箱型、坏银行处置型和事前监管型三种类型:“付款箱型”一般只承担存款赔付等工作,如新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取这种类型;“坏银行处置型”以存款保险基金损失最小为目的,综合运用重组、兼并、破产等多种手段处置危机银行,如日本、加拿大等国采用的就是这种类型;“事前监管型”以兼顾存款保险基金损失和风险最小为目的,除了对危机银行的综合处置外,还负责在事前对参保银行进行监管,危机后越来越多的国家正在向这种模式改革,美国、韩国及我国台湾地区等都实行这种模式。《条例》显示,我国存款保险基金管理机构不仅承担存款赔付、机构接管和破产清算等职能,还有权对投保机构采取早期纠正和风险处置措施,具有一定的早期干预权限,因此职能定位介于“坏银行处置型”和“事前监管型”之间,有助于其更有效地履行职责,对现行金融监管是一种必要和有益的补充。

《条例》有利于农村中小金融机构的健康发展

长期看,我国显性存款保险制度的建立,既有助于制度化、规范化地保护存款人合法权益,强化银行业金融机构风险意识,维护金融稳定,又有助于推进利率市场化等重大金融改革,全面构建现代化的金融服务体系,显然是十分必要的。具体看,存款保险制度正式出台后,农村中小金融机构将迎来历史性的发展机遇,同时也可能面临以下四个方面的挑战。

可能因少量存款转移引发个别小机构流动性紧张。

存款是否安全直接决定存款是否转移。虽然按照《条例》规定不超过50万元的存款存在国有大银行和农村中小金融机构都同样安全,但实际上,一些存款人还是会认为大银行的安全性优于小银行。一方面,存款人对《条例》这一新制度的信心需要时间来逐步建立,对小银行风险的敏感性可能提升;另一方面,小银行破产的可能性远高于大银行。对于超过50万元的存款部分,由于得不到保险覆盖,既有可能会被分散到别的银行避险,也有可能流向较高风险的其他经济金融领域获取风险收益。因此,虽然存款保险制度理论上确有助于为小型金融机构增信,但在短期内,农村中小金融机构和大银行之间的不公平性很可能会在进一步拉大。但好在也可能会有很多小额存款流进农村中小机构。对于一些体量小、实力弱的农村中小金融机构其流动性状况需要关注。

经营成本略升将在一定程度上压缩利润。

按照发达经济体经验,利率市场化和存款保险制度通常如影随形。当前,我国利率市场化只剩存款利率市场化这最后一步,很可能会在存款保险制度出台前后全面放开。以往经验表明,利率限制放款后,利率上浮的幅度大小和银行实力的强弱成反比。鉴此,为防止存款保险制度出台可能带来的存款转移,实力最弱的农村中小金融机构势必要提供更高的存款利率,而在当前贷款市场竞争激烈的大环境下,又很难将负债成本转嫁给贷款方,因此必然造成利差收窄。考虑到农村中小金融机构传统业务比重相对较高,其盈利将受到较大冲击。部分机构可能会表现得更为激进,寄希望于发放高风险贷款“走钢丝”渡难关,过度积累风险隐患。此外,农村中小金融机构储蓄存款占比较高,如果不对其适用优惠的投保费率,将可能进一步加剧其财务负担。

金融市场深入开放将使所面临的竞争更充分。

一方面,存款保险制度的实施将逐步模糊民营金融机构和国有背景金融机构之间的界限,为民间资本全面进入正规金融领域奠定制度基础。银监会首批已批准5家民营银行试点,目前已有2家开业,未来经验成熟后可能会加速组建。农村中小金融机构面临的市场竞争主体将不断增加,长期以来的县域垄断地位也会被逐步打破。另一方面,存款保险制度将推进金融系统的市场化、自由化。以往国家需承担风险兜底责任,对金融创新的监管趋于保守。存款保险制度出台后,政府和市场的关系基本厘清,对金融创新将持更加开放的态度,加之利率市场化使得利率波动加大,金融市场的竞争环境日益复杂。农村中小金融机构大多身处县域,历史负担较重,在发展新业务方面既缺乏必要的经验和技术,又难以吸引优秀人才,处于明显的弱势地位。

保存款不保银行的制度设计加强了对银行的市场约束。

存款保险将使得银行业金融机构无法再通过捆绑储户利益,来索取政府背书和监管宽容。而只有允许银行业金融机构市场化退出,才能实现真正意义上的显性存款保险制度,从根本上唤醒市场风险意识。因此,预计监管部门将随之出台银行业金融机构破产条例,并且会探索破产试点,风险较高的问题农村信用社则首当其冲。虽说市场化破产是遵循市场规律的正常体现,但在变革初期,需要充分估计破产对于市场信心的影响,防止形成区域性甚至系统性金融风险。

相关对策建议

存款保险制度毫无疑问是个好制度,能否有效实施好,将可能产生的负面影响降到最低,关键在于数量众多、情况复杂的农村中小金融机构。要充分考虑农村中小金融机构的特殊性,既要积极推动各项制度全面实施,更要循序实现平稳过渡,使改革成果最大化。根据上述分析,主要提出如下四条对策建议。

为农村中小金融机构适当设置优惠政策。

国际经验表明,在经济上升周期以及金融体系相对稳定时期推出存款保险制度,可以大大降低实施成本。而当前,我国经济正处于“三期叠加”的关键阶段,推动的过快过猛可能大幅推高实施成本。在这一大背景下,更应该为农村中小金融机构设置适当的优惠政策。比如,可分阶段对农村中小金融机构实施优惠的差别化费率,或给予一定的补偿。存款保险基金管理机构在监测指标设置方面给予农村中小金融机构适当容忍度,并给予更多指导和服务,尽量减少农村中小金融机构的合规负担。同时,应建立快速赔偿制度,对于破产清算的农村中小金融机构,在不违反规定的前提下,尽可能缩短赔付时间,稳定存款人信心,避免传染扩大至其他农村中小金融机构,引发市场恐慌。

探索建立农村中小金融机构系统内互助机制。

充分发挥农合机构抱团取暖的系统优势,由各省联社牵头探索建立辖内行社流动性互助机制,为农合机构多上一道保险。同时考虑到全国地区间差异大,部分省份资金实力弱,高风险机构多,建议在存款保险制度推出前,探索建立全国性的农合机构风险互助基金,为各地农合机构提供再支持,有效应对部分机构因存款波动引发的区域性流动性风险。此外,还要落实主发起行间对村镇银行的流动性支持承诺,确保在必要情况下向村镇银行注入流动性。

积极引导农村中小金融机构成为合格市场主体。

这是适应新变革、走向新阶段的治本之策,农村中小金融机构只有下大力气提升自身质量,提高经营水平,才能行稳致远。一方面,要大力处置问题机构,积极推进农村信用社改制为农村商业银行,不断促进经营转型。另一方面,要走差异化、特色化发展道路,以普惠金融理念为统领,积极运用新思路、新技术、新手段,在紧密把握县域金融需求的基础上,着力挖掘县域市场潜力,提升和客户间的粘合度,立志打造服务“三农”和县域小微企业百年老店。此外,应支持有条件的农村中小金融机构着力推动盈利多元化转型,降低对传统存贷款业务的依赖,合理配置自身风险。

正确提高社会公众的风险认知。

要通过大力宣传,让存款有保险,各行都一样的观念深入人心。既要引导社会公众彻底摆脱银行由国家担保的传统认知,也要纠正其对存款保险制度意味着银行要倒闭,银行越小存款越不安全的错误认知。同时,要加强对农村中小金融机构的正面宣传与舆论引导,大力展现农村金融改革发展成果,提升农村中小金融机构的市场形象。

(本文编辑/王茅)

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