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共有产权住房制度促进住房保障和供应体系建设

【房市之共有产权房】房子对每一位中国人来说,都是一个梦!常言道,安居才能乐业,足见房子的重要性!可是买房对消费者的支付能力要求颇高,而租房没法带来···
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20140521164518

【房市之共有产权房】房子对每一位中国人来说,都是一个梦!常言道,安居才能乐业,足见房子的重要性!可是买房对消费者的支付能力要求颇高,而租房没法带来家的稳定感,于是租买结合、亦租亦买的共有产权住房应运而生。

文/清华大学房地产研究所刘洪玉、吴璟、杨赞、郑思奇

今年的政府工作报告提出“针对不同城市情况分类调控,增加中小套型商品房和共有产权住房供应”。什么是共有产权住房?为什么需要共有产权住房?国内外有哪些实践?我国在住房保障和住房供应体系建设过程中,应该如何引入共有产权模式?本文尝试回答这些问题。

什么是共有产权住房?

“共有产权住房”是一种住房产权安排,是财产所有权中“按份共有”形式在住房领域的应用,即特定住房单元的所有权由两个或两个以上的民事主体以合伙方式共有。共有产权住房,也是一种介于租房和买房之间的住房供应和住房消费形式。

国内外实践中,共有产权住房模式的典型运作方式是:购房人在初始阶段仅购买住房单元的部分产权份额,同时保留持续购买剩余产权份额的权利;剩余产权份额由特定机构持有;各方按各自所持有产权份额享有权利。

为什么需要共有产权住房?

在住房供应体系中的定位

租房和买房,是住房消费的两种基本形式。由于买房对消费者的支付能力要求远远高于租房,为降低买房的进入门槛,租买结合、亦租亦买的共有产权住房便应运而生。

共有产权住房实现了住房消费从租赁到自有的过渡,形成了住房消费的混合型租买模式。这种混合模式避免了租赁和自有模式的不足,能为家庭提供一种有突出优势、且无明显短板的租买形式,特别是较好地平衡了灵活性和稳定性、收益和风险之间的关系,为家庭提供了更多样化的选择。

共有产权住房也实现了住房供应从政府保障到市场供应的过渡,形成了“政府支持下的市场或准市场”供给。大多数情况下,参与持有住房剩余产权份额的机构在完全市场化条件下难以持续运营,需要得到政府不同程度的支持或补贴,使共有产权住房模式更多的是在政府住房政策框架内发挥作用,成为一种政府支持型住房供给模式。

此外,共有产权住房的主要目标群体也是具有过渡性质的“夹心阶层”,即面向中等与中等偏低收入家庭和关键岗位就业人员的首次购房,以及收入提升后需退出公共租赁住房的租户。

在住房政策中的作用

增加自有住房机会,提升住房自有化率。从促进社会稳定、激发居民最大住房支付潜能、减少政府财政和管理负担、帮助家庭实现财富积累等目的出发,绝大多数国家都将促进住房所有权作为住房政策的一个重要目标。借助共有产权模式提供住房,可以显著提升家庭购房支付能力,有效降低住房所有权进入门槛,提高全社会的住房自有化率。

补贴成本远低于公共租赁住房,可减轻政府财政压力。与公共租赁住房相比,共有产权住房有利于减少政府财政支出,减少对有限财政资金的长期占用,提高公共住房政策体系的整体运行效率和可持续性。英国学者研究显示:以共有产权模式提供社会产权住房的公共支出,只相当于社会租赁住房的50%;在一定市场情况下,还有可能通过分享住房增值收益实现“负补贴”,甚至上升到对私营部门有吸引力的水平。

共有双方产权责权明晰,降低了寻租空间。产权清晰为家庭持续增持住房产权份额提供了空间和路径,有助于鼓励家庭通过自身努力逐步积累财富,避免“福利陷阱”。责权明晰为家庭是否具有转售、转租的权利,以及如何分配由此产生的收益做出了清晰界定,降低了可能存在的双方寻租空间。此外,与公共租赁住房相比,住户在使用过程中通常更加注意住房维护和保养,有助于延长住房使用寿命和资产增值。

不同收入和产权家庭混合居住,促进社会和谐稳定。共有产权住房提供方式,为家庭提供了多样化选择,有利于避免居住隔离问题与社会和谐稳定,促进居民对社区事务的关注和精力投入。

支持市场增加新建住房产出,促进经济发展。住房投资和消费的经济意义也不容忽视,尤其是在经济衰退阶段,以共有产权模式促进住房供应和消费,对促进经济增长、增加就业机会、带动相关产业发展等,均具有重要作用。

共有产权住房的国内外实践

国际经验

共有产权模式在英国、美国和澳大利亚等都已成功应用。其中始于20世纪80年代初的英国共有产权住房模式最为典型。

英国共有产权住房的主要模式是“传统共有产权模式”,由注册社会住房业主(RSL)在政府住房和社区署(HCA)社会住房拨款(SHG)的支持下,将新建或改建的社会产权住房出售给目标家庭。首次交易时,家庭需购买25%~75%的产权份额,之后可分批次依当时市场价格水平购买剩余产权,每次购买的最低产权份额为10%。租期内家庭需定期向RSL支付与剩余产权份额对应的租金。房屋日常维护费用全部由家庭承担。共有产权住房的再次出售受到严格约束。

美国最常见的共有产权住房包括“有限产权住房”、“社区土地信托住房”和“限制合同住房”。其中,社区土地信托住房(CLTs)与英国共有产权住房最相似。

国内经验

我国共有产权住房的实践,源于经济适用住房供应实践。2004年《经济适用房管理办法》规定:(1)一定年限后购房人可按市场价上市出售;(2)按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。2007年修订的《经济适用住房管理办法》进一步规定:(1)购买经济适用住房不满5年转让由政府按原价格并考虑折旧等因素回购;(2)超过5年的应按普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款;(3)购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后,取得完全产权。上述关于经济适用住房转售收益分配方式的规定,实际上具备了共有产权住房模式的特征。

江苏省率先于2006年开始,在淮安、连云港、姜堰、如皋等市进行了经济适用住房“租售并举、先租后买”的“共有产权”模式试点。此后,上海、黄石和吉林、甘肃、湖南、青海等省区的部分城市也开始了相关探索。目前,上海和淮安已就用共有产权模式提供经济适用住房建立了相对完善的规则。

以上海为例。从2011年3月1日开始,上海市在出售经济适用住房时要求采用共有产权模式,并将经济适用住房称为“共有产权保障住房”。现行《上海市经济适用住房价格管理试行办法》规定:(1)经济适用住房销售基准价格的确定,以开发建设成本为基础,综合考虑保障对象经济承受能力和周边普通商品住房市场成交价格等因素;(2)购房人产权份额为销售基准价格与周边房价90%的比值;(3)共有产权保障房不能擅自转让、出租、出借、赠与或者改变房屋使用性质,不得设定除共有产权保障房购房贷款担保以外的抵押权;(4)取得共有产权保障房房地产权证满5年后经住房保障机构批准可以转让,以存量二手住房市场价格的转让价格为基础,按照约定产权份额比例分配转让价款,住房保障机构有优先回购权;(5)购房人5年内购买其他住房后原共有产权保障房由住房保障机构回购,因特殊原因也可申请由住房保障机构回购,回购价格为共有产权保障房原销售价格加银行存款利息。

此外,各城市的限价商品住房、安居型商品房、自住型商品住房等供应,因为有销售价格折扣优惠、转让限制和转让收益分配等政策规定,所以也具有共有产权模式的主要特点。

国内外比较

总体来说,我国各地共有产权模式探索和英国模式在原理上相似、相通,但在准入机制、定价机制、产权比例界定和退出机制等详细制度设计方面,存在许多差异。

主要共性是:两者都是针对中低收入人群中的住房困难群体,都是以改善住房可支付性、扩大保障性住房供给、减少政府财政压力为目的,实施过程中都是以地方政府为主导。

主要差异是:我国各地共有产权住房的准入普遍有明确的“户籍限制”;销售价格比英国“折扣”更大,且持续购买时的价格在一定年限内锁定为初始购买价格;家庭首次购买时的产权份额通常为50%~70%,且按项目整齐划一,不像英国那样给购房人提供了更多的选择自由;退出机制安排不够细致,未明确政府补贴循环利用机制;部分城市过度强调政府原价回购,无法帮助家庭实现财富积累;各类限价商品住房虽有共有产权的影子,但准入退出等相关规定过于宽泛,存在较严重的公平性和可持续性问题。

在我国推广共有产权模式的建议

确定全国统一的基准模式

支持对象。共有产权住房的支持对象应具有如下特征:住房支付能力已超过了公共租赁住房的租金水平;当前没有足够能力直接购买市场价商品房;经过一段时间的收入和财富积累有意愿也有机会实现住房自有。这类群体主要包括年轻的新职工(家庭)、有稳定工作的移民(家庭)、部分普通公务员和事业单位职工(家庭)等“夹心层”群体。

供应主体。供应主体可以是地方政府保障机构、房地产开发企业、以及非盈利机构等。供应主体和剩余产权持有主体也可以不相同。可能的供应模式包括:地方政府以工程总承包等方式向社会企业公开采购,然后出售给符合条件的家庭,地方政府持有剩余产权;地方政府委托开发企业建设,开发企业出售给符合条件的家庭,剩余产权由地方政府回购并持有(开发企业退出)或由开发企业持有;非盈利机构替代上述模式中的地方政府和开发企业,同时享受地方政府给予的补贴和优惠。

初始配售。依据购房人的收入和资产状况,确定其初始购买的最低产权份额,该份额可划分为25%、50%、75%等若干档次。同批次共有产权住房可以设定相同份额比例,也可以设定一系列可选比例让让购房人选择。购房人按相应比例支付购房款后取得相应的产权份额。剩余产权份额由供应主体(或持有主体)继续持有,购房人按剩余份额价值支付租金(市场租金、折扣租金或免租金)。购房人在获得完全产权前,可以用已购产权份额为抵押,向住房公积金、商业银行进行抵押融资。

售后管理。购房人可以根据其住房支付能力的变化和自身偏好,对持有的产权比例进行调整。规定:购房人可以通过补交购房款,分阶段提高其在共有产权住房中的产权持有比例,并相应减少所需缴纳的租金;购房人最低禁止转让年限为5年,年限内或超过年限转让、拥有全部产权和部分产权份额转让时,按市场价格计算收入并以产权份额比例为基础分配;购房人因家庭成员重病、失业等原因可选择将原持有的产权份额(部分或全部)回售给剩余产权持有主体以获得现金,并选择继续支付租金或从该住房中搬出。

因地制宜选择共有产权模式

我国各城市住房市场发展状况和住房问题特点存在很大差异,因此各城市需根据实际情况,选择是否需要引入共有产权住房模式和引入路径。

适合引入共有产权住房模式的城市

(1)住房存量总体不足。通过不断新建共有产权住房,并经过一定时期的消化将其转变为居民自有住房,能够有效增加住房存量。同时,公共租赁房基本饱和,不能持续增加。(2)住房价格可支付性差。因房价过高,导致很大比重的居民家庭难以凭借自身经济实力实现住房自有时,共有产权住房成为一种很有效的“阶梯过渡”方式,帮助那些住房支付能力暂时不足的家庭较早的跨过住房自有门槛。(3)地方政府财力难以承担大规模公共租赁住房的建设和维护成本。通过共有产权住房模式,地方政府可将大量沉淀在大量公共租赁房上的资金退出,用于扩大公共租赁住房供给。

不一定需要引入共有产权模式的城市

(1)住房存量充裕、房价水平不高或上涨温和、地方政府财力足以支撑公共租赁住房持续运营的城市。(2)对自有住房需求强度弱的城市。如果城市中的人口和劳动力流动性很强,则对租赁住房的需求就会较强,偏好住房自有的家庭偏少。

共有产权住房模式的引入方式

对于已存在多种产权形式政策性住房的城市,例如经济适用住房、限价商品住房、自住型商品住房、集资房、职工住宅等等,可考虑将这些形式多样的住房类型统一整合,形成共有产权住房的各种衍生模式。例如,对于经济适用房,政府可将最初免除的土地出让金部分作价入股,这就形成了共有产权模式;对于限价房,通过评估购买时点的周边商品住宅市场价格和限价房价格,确定购房人和政府分别占有的产权比例。

确定模式关键参数的选用原则供各地灵活使用

共有产权住房模式中的关键参数,主要包括初始购买和持续时的计价依据和折扣或优惠幅度、初始购买的最低产权份额、对剩余产权份额是否需要支付租金及租金确定方式、最低禁止转让年限和转售收入分配方式涉及的相关参数,以及是否需要针对购房人的支付能力设定不同的等级。

基本原则是:(1)初始购买和持续购买价格以现有经济适用住房定价方式为基础,参照购房人支付能力和周边商品住房市场价格水平确定,动态调整;(2)出售初始购买份额的收入,应能覆盖50%以上的按经济适用住房计价的全部建设成本支出;(3)购买人初始购买和持续购买产权份额的支付数额不足以回收按经济适用住房计价的全部建设成本支出时,应就剩余份额支付租金,租金水平5年内按公共租赁住房租金水平计算、5年后按市场租金水平计算,政府可对租金支付能力不足的购房人给予租金补贴;(4)最低禁止转让年限原则上为10年,部分住房保障和供应矛盾较小的城市,可在5~10年间选择,最低不能低于5年;(5)转售收入的分配,以产权份额为基础,在最低禁止转让年限内转让以全部转让收入为基数计算,在最低禁止转让年限以上转让按照转让增值收益为基数计算,超过15年再转让或住户已拥有完全住房产权的不再分配转让收益;(6)购房人无法偿还贷款时,由借贷机构提示供应主体主动介入,通过调整产权份额比例,将相应部分的贷款还清。

相关配套政策

共有产权住房是典型的政策性住房,需要政府投入资源或提供政策支持,以降低初始进入门槛。建议整合现有经济适用住房、限价商品住房和各类集资建房相关的规划、土地、金融和财税政策,作为共有产权住房模式实施的初始配套政策。

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