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管涛:外汇管理要坚持市场化方向

文/管涛   国家外汇管理局国际收支司司长 本文编辑/贾红宇 促进国际收支平衡,关键是要在政策上为市场发挥作用提供机制和体制保障。一是继续完善人民币汇率市···

文/管涛   国家外汇管理局国际收支司司长

本文编辑/贾红宇

促进国际收支平衡,关键是要在政策上为市场发挥作用提供机制和体制保障。一是继续完善人民币汇率市场化形成机制,二是稳步推进资本项目可兑换。

国际收支平衡,也称对外经济平衡,是宏观经济四大目标之一,与对内经济平衡相互决定、相互影响。促进国际收支平衡,关键是要在政策上为市场发挥作用提供机制和体制保障。一是继续完善人民币汇率市场化形成机制,充分发挥汇率对国际收支的价格调节作用。二是稳步推进资本项目可兑换,特别是拓宽资本有序流出渠道,实现国际收支自主平衡,在目前经常项目持续顺差情况下具有现实紧迫性。

汇率从“政策目标”到“调节工具”

要把汇率由目标变成工具。中国是一个大国,大国有大国的汇率政策,在克服“汇率恐惧”的基础上,把汇率真正变为一种工具,逐渐适应汇率的常态波动,仅在出现极端剧烈波动时再进行必要的调控。不应把汇率稳定作为政策目标,汇率政策应该是其他政策执行的结果。美国推出量化宽松政策后美元贬值,并不意味着是美联储刻意让美元贬值,而是因为美国国内需要一个宽松的货币政策。但其后果是改变了全球金融市场中美元的供求关系,一度导致美元汇率走低。尤其美元作为主要国际货币,美国的货币政策无疑具有强大的溢出效应,各国均深受其扰。

汇率市场化改革是一个综合性改革,从外汇管理方面理解,应立足于三个方面。

一是完善汇率调控方式,改进中间价形成方式,适时扩大汇率浮动区间。

二是培育发展外汇市场,增加外汇市场交易工具,丰富外汇市场参与者类型,完善交易、清算、法规等外汇市场基础设施,拓宽外汇市场的广度和深度。2005年汇改以来,国内外汇市场发展取得显著成绩。以外汇市场交易工具为例,在基础衍生产品,中国内已推出远期、掉期、货币掉期和期权,衍生产品交易量在外汇市场的比重已由2006年5%上升至2013年上半年36%。当然,这与国际外汇市场相比比重仍偏低。同时,尽管近年来外汇市场建设取得很大进展,但有些根本性问题仍未解决,突出表现为:长期较严格地坚持实需交易原则,企业、个人买卖外汇必须具有真实需求背景,导致市场缺乏流动性;外汇市场参与者类型单一,风险偏好、交易需求高度同一化,这些都限制了供求关系的多样化。

三是理顺外汇市场供求关系,逐步放松对境内机构和个人持有、使用外汇的限制,促进“藏汇于民”。理顺外汇市场供求关系在当前汇率市场化改革中尤为重要。我国涉外经济管理长期以来维持“宽进严出”导向,外汇需求受到诸多限制,贸易顺差无法通过资本有序流出实现对冲,国际收支“双顺差”下的外汇市场供大于求的硬缺口,积累人民币升值压力。如果不理顺外汇供求关系,市场汇率也可能脱离基本面而被扭曲。理论上,一个经济体的经常项目是否平衡不能简单以逆差或顺差作为标准,更重要的是结构性问题。实际上,近年来外汇管理改革已逐步放松和取消外汇收入限制。1994年外汇管理体制改革建立起来的“强制结汇制”已经过渡到了“意愿结汇制”,允许企业自愿全额保留外汇收入。但在外汇支出特别是资本项目开放方面仍有较多限制。

逐步从“行政审批”到“审慎监管”

一种观点认为,只要市场开放了就什么都不用管,其实这种理解有误区。即使是那些实现可兑换的经济体,也并未完全放任不管。例如到美国投资也有很多“旋转门”、“玻璃门”,不允许资本随意进入。当前国内面临的一个问题是习惯于过去那种行政审批,缺乏日常的审慎监管。真正开放以后,需要建立一整套的监管标准,更多地通过审慎指标来管理市场主体的经济活动,以及利用宏观审慎的逆周期调节手段,这些是我国外汇监管中所缺乏的内容。

未来外汇管理的改革重点,在微观层面上要“外松内紧”,对外放松对企业的干预,对内加强对金融机构的监管。银行和企业拿什么凭证去做什么交易,这不是监管部门的事,应该由市场自己来决定。但是,金融机构开展业务应严格履行“了解你的客户”、“了解你的业务”、“尽职审查”原则。金融机构自己要去规范要审什么凭证,跟客户做什么业务,特别是做第一笔业务的时候,要对客户进行认证。交易数据是监管的根据,拿到金融机构的数据,就能够发现业务数据是否有异常,如果有异常,金融机构就得向监管部门解释这一项业务为什么办得这么快,数额为什么这么大,金融机构是怎么去认证客户,怎么去了解这些业务的,做了哪些尽职审查等等。管好金融机构,它就没有激励与企业“合谋”,也就抓住了规范市场秩序的关键。

在宏观层面上,未来外汇管理的一个改革重点是加强统计监测。数据是监管的核心。现在的统计数据跟我国目前开放程度相比,基本能够适应监管的需要,既能做宏观经济分析,也能做日常监管。我们有国际口径的国际收支数据,包括国际收支平衡表和国际投资头寸表。在数据采集过程中,也产生了中国特色的数据,例如企业、个人等非银行部门的跨境收付和本外币兑换数据,这些数据对跨境资金流动监测分析发挥了辅助作用。同时,我国的数据时效性更好,国际上无论是国际收支平衡表,还是国际投资头寸表,都只是按季度统计,我国是按月度统计的,不仅能获得总量数据,而且能获得结构数据。

对外汇局来讲,统计监管需要进一步加强。对国际收支的流量、存量要更加及时准确地反映,不断提高数据的透明度。未来经济越是开放,就越容易受到外部冲击,而第一道防线不应该设在政府部门,而应该是市场自己去识别风险、管理风险。市场要靠政府来提供公共产品,统计就是一种公共产品。政府花了很多精力去采集数据,原来只作为内部使用,现在要逐渐提高透明度,把数据向市场披露,让市场去分析这些数据,自己做出判断。外汇局从2010年开始,逐年增加数据披露,这些月度经济数据现在已经成为越来越重要的参考依据。

资本流动监管从“事前”到“事后”

十八届三中全会之后,外汇局管理职能一个重要转变,就是资本项目业务管理模式,逐渐从事前监管转变为事后监管。现在已经建立了资本项目管理信息系统,所有的业务都在平台上去做,这样的话能够时时采集信息,大大简化手续和流程,从事前核准转向事后登记管理。

此外,就是要加强对跨境资本流动的监测,加强对外金融资产负债的统计。国际收支平衡表主要反映的是流量的数据,存量的数据比较少。在间接申报的环节,主要是采集企业和个人的信息,也就是非银行部门的信息。对于银行部门的交易数据,将来建立完善对外金融资产负债统计制度以后,可以帮助我们加强对国际收支的存量的统计。

比如说,中国某银行在迪拜有多少资产、多少负债,那是这家银行自己的事情。但是,中资机构总共在那里有多少资产、多少负债,对我们来讲就非常重要。我国对外投资,也在利用外资,如果某个地方爆发了风险,我们就应该及时掌握并做出应对。但是,现在还做不到,因为我们没有那么精细的数据。将来建立这套制度和系统以后,我们就可以做到。再比如,美国财政部每个月公布一个国际资本流动报告,说中国机构又增持了多少美国国债。美国有一套相关的统计方法,能够支持它披露相关数据。中国现在没有这样的系统,就无法披露我国机构在美国拿了多少债权,多少政府债,多少机构债。

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