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罗林,何珊:政府转型是经济转型的突破口

  文/ 罗林 全国中小企业股份转让系统有限责任公司机构业务部经理  、何珊 先锋金融首席市场官 本文编辑/王茅 政府在经济增长中的角色 政府在经济增长中···
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文/ 罗林 全国中小企业股份转让系统有限责任公司机构业务部经理  、何珊 先锋金融首席市场官

本文编辑/王茅

政府在经济增长中的角色

政府在经济增长中的作用是间接的,因为在现代民主社会,政府在本质上是公民的代理人,并不直接参与财富的创造。传统经济理论论及经济增长的三大源泉时,似乎也将政府直接排除在外。站在长期的历史视野,与劳动力和资本的投入相比较,技术进步在经济增长中所起的作用更具有决定性,它使经济增长呈现质的历史性飞跃。与政府相比较,遵循市场机制的企业在技术进步的追求和应用上具有相对优势,集中表现在:一是企业必须服从优胜劣汰的市场法则,残酷的市场竞争迫使企业必须不断追求技术的革新,只有这样才能立于不败之地。二是技术革新赋予企业获取超额利润的能力,这是追求技术革新的企业所能得到的激励。一国的政府固然也可以组织和动员庞大的人力、财力与物力进行新技术的研发,也有充足的能力承担研发失败的后果,但企业在新技术研发和应用方面表现出来的商业敏锐性、推动力、效费比以及开发应用的深度,政府还是难以企及的,至少没有显著的证据表明政府比企业做得更好。

政府虽然难以对经济增长产生直接的推动力,但就经济增长的方向、路径及结果而言,政府可以发挥其他经济组织难以企及的影响力。比如,政府可以对高耗能、高污染的经济活动作出限制,从而引导经济沿着环境友好型的可持续的方向发展。再如,政府也可以作出适当的干预,使消费和投资的供求实现匹配,从而引导经济均衡增长。更为重要的是,在斯蒂格利茨(1998)看来,政府还可以在弥补市场失灵方面大有作为。但在现实中,政府角色的复杂性又导致了其行为动机和结果的复杂性。在诺思(1994)看来,政府可以在经济增长中发挥关键性作用,但也可能导致人为的经济衰退。

 

以中国为样本的历史经验与教训

不能不提及19世纪至20世纪中国经历的由盛而衰的转折。只要熟悉中国近代史的人都不会否认,长期持续的内乱和列强入侵是造成中国近代经济严重衰退的主要原因。但我们认为,在那段历史时期登台的各色政府才是造成中国经济增长出现根本性逆转的“罪魁祸首”,理由有三。其一,政府是内乱迭起的源头。在清王朝后期,官逼民反造就民间的武力反抗活动此起彼伏,辛亥革命以后更是大规模的军阀混战,腐败和无能的政府不但不能为经济增长创造稳定的环境,还为了扩充自身军力加强对民间竭泽而渔式的盘剥。其二,政府在经济增长路径的选择上没有起到应有的引领作用。当16世纪欧洲的文艺复兴运动开展得轰轰烈烈时,当18世纪英国的工业革命推进得如火似荼时,同时代的明清两朝统治者都还在做着“天朝上国”的美梦,哪里在意地球另一端正在发生的变化?其三,政府将民间资本主义扼杀于襁褓之中,削弱了民间经济的活力。实际上,中国的历朝历代对民间工商业总体上采取压制的政策,官僚体制下掠夺性的财政手段以及潜在的司法审判上的随意性抑制了人们的冒险精神,对资本主义的发展构成严重的制约(巴拉兹,1964)。

新中国成立以后,怀着赶超西方发达国家的强烈愿望,以苏联为榜样,政府自1953年起用不到三年的时间建立起以公有制和准国有的集体所有制为主要形式的集中计划经济体制。这一体制固然可以帮助政府迅速动员大规模的人力、物力、财力,从而 “集中力量办大事”,但它与生俱来存在低效率的弊病,全社会为此付出了沉重的代价。在20世纪六七十年代,当中国的各级政府组织和人民在一波接一波的运动潮中内耗挣扎时,亚洲四小龙已经开始了举世闻名的腾飞之旅,第二次工业革命浪潮在西方发达国家方兴未艾,中国再一次错过了与世界经济和科技同步发展的时机。那一段历史带来的沉痛教训是,政府即便再有雄心壮志也不能替代市场经济的力量,更遑论逆时逆势而行了。

中国经济的再次腾飞始于1978年,在其后的三十多年里,政府主导了以建立开放的市场经济体制为基本取向的渐进式经济体制改革。不过,数十年的经济持续增长与其说是政府主导的结果,不如说是政府减少干预和管制从而让市场经济机制发挥作用的结果。例如,20世纪80年代实施的家庭联产承包责任制和以“放权让利”为基本取向的企业经营机制改革激发了农民与企业自主生产的积极性,90年代实施的以“抓大放小”为主要内容的国有企业改革为众多草根民营企业创造了生存发展的空间,而21世纪初政府对贸易管制的放松和融入全球化趋势的努力造就了沿海地区进出口加工贸易的繁荣局面。

 

政府转型与未来的经济增长

时至今日,中国经济已经到了不得不转型的重要历史关口,传统经济增长方式遗留的沉疴已显积重难返之象,在笔者看来,以下三方面的挑战尤其值得关注。

其一,老龄化将不期而至。近年来,中国青壮年劳动力的供给呈现持续的边际递减趋势,老龄化问题将会在未来若干年里越来越突出,而未富先老将是中国老龄化的一个显著特征,在社会保障体系尚未完善之前,储蓄成为不得不动用的养老资源。大量实证研究已经证明人口的老龄化会对家庭和私人的储蓄产生负的冲击,如果这种情形在将来的中国应验,那么未来的中国将丧失高储蓄率带来的资本积累的便利,这会对资本形成产生不可估量的影响。

其二,政府主导的基础设施建设与投资不可持续。自21世纪初以来,随着城市化进程的加快和政府自身财力的快速增长,政府主导的基础设施建设规模持续扩大,大兴土木的副作用越发明显,集中表现在两个方面:一是大拆大建带来巨大的资源浪费,降低了经济增长的质量。二是各级政府热衷于超前建设,积累起来的债务规模越来越大,为经济持续增长埋下隐患。

其三,中国面临的资源环境压力越来越大。就总量而言,中国是世界少有的几个资源大国之一,但就人均拥有量而言,中国只能算作小国之列。而城市化、工业化的持续推进和居民生活水平的持续改善催生不断膨胀的资源消费需求,未来的经济增长始终摆脱不了自然资源禀赋强加的约束。不仅如此,快速的经济增长对生态环境带来巨大的压力,全国的江河湖海普遍遭受污染,主要大气污染物排放量已居世界前列。资源和环境的客观约束决定后发的中国不能走西方工业化国家走过的以资源高消耗、污染高排放、生活高消费为代表性特征的经济增长路径。

中国经济增长方式的转变已经势在必行,刻不容缓,如果将其视为一场攻坚战,那么战役的突破口正是政府职能与行为的转变。致力于探究国家兴衰根源的奥尔森的一个代表性观点是,经济增长取决于在何种程度上扫除不利于经济增长的障碍,特别是对市场和财产权利的束缚与破坏,这与《道德经》所提“以其不争,故天下莫能与之争”的道理相契合。政府行为的转变,首先就是做好“不争”——不与市场机制相争,不与民相争。一个“不争”的政府应当是将资源配置的主导权让位于市场的弱势政府,因此,政府至少可以从四个方面做减法。

一是从众多官办企业中抽身出来,不与民争利。在中国,政府经商专营的传统历经数千年,与民争利的现象由来已久。然而,政府办企业既不存在理论上的优越性和必要性,在实际中更是往往通过垄断侵占人民的福利。更重要的是,政府办企业始终解决不了“运动员”与“裁判员”之间的角色冲突。为了激发经济增长的活力,为市场经济营造公平的竞争环境,政府不办企业就是最好的“不作为”。

二是大力实施减税,放水养鱼。近年来政府财政收入增长之迅猛已是不争的事实,政府从国民收入蛋糕中切走的份额有逐年增长的趋势。尽管政府征税的出发点是“取之于民、用之于民”,但政府如果过多地主导社会财富的分配,必然会引起各种寻租行为,腐蚀政府的肌体。如果一味强化政府的再分配功能,也必然会弱化市场的分配功能,降低社会的活力。尽管近年来政府推出了一些减税的举措,但政府依然有巨大的进一步减税的空间。

三是减支。由于信息的不透明,政府支出的低效与不受节制是一个很难有效解决的通病,由俭入奢易,由奢入俭难,不受制约的花钱极易助长当权者的“穷奢极欲”,而这正是历朝历代由盛转衰的重要因素。在政府预算得不到严格约束与监督的现实情况下,减支不失为遏制官员骄奢习气、避免资源浪费的一个次优办法。

四是“无为而治”,尽可能减少对经济的直接干预。政府不缺少直接干预经济的工具和手段,如果滥用则容易造成资源配置的扭曲。政府在许多领域可以进行不干预或者少干预的尝试,例如,放开行业准入的限制,解除横亘在民间资本前面的“玻璃门”和“弹簧门”;再如,放开对各种要素价格的管制,让市场价格反映真实的要素供求关系。

当然,政府也不是消极行事,一味地不作为。政府可以在两个方面做加法:

一是加强基础研究和教育的投入。技术进步和创新是一国经济持续增长的不竭动力,政府可以做的是集中财政资源加大相关基础研究的投入,承担基础研究失败的风险,为新技术的产业化和商业化提供充足的前期积累。另外,由于教育具有正的外部性,政府还应当加大教育的投入,通过各种教育形式加快知识和技能的传播,按照经济发展的需要适时改革教育培养方式,充分提高全社会劳动者的素质和技能。

二是加强法治。政府可以为市场在经济增长和资源配置中发挥有效作用创造基础条件,一个重要的方向就是加强法治。从某种角度上看,市场经济实质就是以商品生产和交换为内容的自由经济,内含经过自由和平等协商后形成的契约关系,后者正是引导社会经济形成秩序的一项重要元素。但另一方面,市场自发的契约无法提供充足的“奖优罚劣”机制,广泛存在的信息不对称使市场经济存在异化的倾向,有可能形成劣等商品大行其市、优质商品反倒被淘汰的“柠檬市场”。不仅如此,在吴敬链(2003)等学者看来,市场经济如果一味放任自流,也有向权贵资本主义演变的危险。而法治是确保市场机制有效发挥作用、防止政府过多干预市场和当权者以权谋私的重要制度安排,政府可以考虑从两个方向加强法治:一个方向是加强立法和司法环节的独立性,通过法治的轨道限定政府的权力、规范政府的行为。另一个方向是确保私人的财产和权利不受侵犯。在法治的框架下,包括政府组织在内的各种经济主体都必须尊重私人的财产权利并承担侵权的法律责任。法治对私人财产和权利的保障可以在经济主体普遍追求自利的同时实现宏观经济的增长和全社会福利的增进。

政府职能与行为的转型是打赢转变经济增长方式这场战役的突破口

对政府而言,转型充满挑战,存在相当的阻力和困难,也存在转型失败的风险。政府转型不能不牵涉政治体制的变革,转型不慎甚至可能引发社会的失序和混乱,这就要求致力于转型的当政者必须具备足够的智慧、勇气和胆略。历史上的许多次重大改革在很大程度上是经济和社会倒逼使然,成功的经验和失败的教训对后世均有借鉴参考的意义。未来政府的转型需要系统性规划和稳步推进,既需要民主、科学的上层决策,更需要社会方方面面的理解、支持、参与和监督,唯如此,这场经济转型的突破战才能取得圆满的胜利。

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