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封北麟,陈新平:我国地方政府债务风险与应对策略

  文/封北麟 财政部财政科学研究所金融室副研究员;陈新平 财政部财政科学研究所金融室研究员 本文编辑/王茅 持续快速推进的城镇化是引发我国地方政府大···

 

文/封北麟 财政部财政科学研究所金融室副研究员;陈新平 财政部财政科学研究所金融室研究员

本文编辑/王茅

持续快速推进的城镇化是引发我国地方政府大规模举债融资的长期动因之一。本文探讨如何在实现社会经济发展目标的同时,避免不可持续的地方政府融资恶果,防控地方政府性债务风险。

 

我国地方政府融资现状与需求

我国地方政府融资现状

目前,我国地方政府公共投资的主要融资渠道包括以政府配置为基础的体制内融资渠道和以市场配置为基础的体制外融资渠道。体制内融资渠道包括预算安排、公用事业收费、国债转贷、财政周转金、外国政府或国际组织贷款、地方政府债等。体制内融资渠道杯水车薪,不能满足城镇化发展的正常需要。体制外融资渠道主要是以地方政府融资平台公司为载体的政府信用融资,包括银行贷款、企业债或公司债、信托融资、公私合营等。体制外融资渠道成为地方政府融资的主渠道,但积聚的风险隐患不可小视。

 

未来两年我国地方政府融资需求

地方政府公共投资规模是决定地方政府融资需求与债务规模变化的最主要因素。世界银行经济增长与发展委员会2008年《可持续增长战略与包容性发展》研究报告指出,经济增长较快国家的共同特征是公共投资较高,达到或超过国内生产总值(GDP)的7%。据此,假定未来三年,我国公共投资占GDP比重7%、9%、12%三种情形,在GDP增速7%的保守估计与10%的乐观估计的基础上,我们预测未来两年我国公共投资规模预计将在9万亿元至17万亿元之间。如果考虑到其中90%以上依赖于地方政府通过债务融资渠道解决,那么我国地方政府未来两年的债务融资规模将在8万亿元至15万亿元之间。

 

我国地方政府融资的债务风险 

我国地方政府性债务风险的总体特征

依据2011年和2013年国家审计署对我国地方政府性债务的审计结果分析,我国地方政府性债务风险的特征是总体可控,但结构性问题比较突出。结构性风险主要表现在以下两个方面:

一是市、县两级政府债务风险比较突出。根据2013年12月30日的审计结果,我国地方政府性债务中,市级政府负债比例最高,约占债务总量的40.75%,省级其次,为29.03%,县级为28.18%,乡级为2.04%。省级政府负债比例虽然高于县级政府,但是,考虑到省级政府的行政控制权,其所承担的债务风险可以转嫁给市、县两级政府。事实上,市、县两级政府是我国地方政府性债务风险的“风暴眼”,特别是县级政府,由于县域经济总体较为薄弱,城市化和工业化程度不高,财政能力也处于弱势,且在短期内土地缺乏足够的开发潜力,更容易成为地方政府性债务风险的聚汇点。因此,我国地方政府性债务风险控制的对象主要是市、县两级政府性债务。

二是地方政府融资平台公司债务是主要的风险源。从举债实体类型看,融资平台公司所借债务占我国地方政府性债务余额的37.44%,是最主要的直接债务人。然而,融资平台公司资产负债率高、资产质量差、盈利能力弱、法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率较低等不规范现象十分严重,县域融资平台公司尤为突出。2011年审计发现,有15.7%的融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,涉及金额2441.5亿元;有26.37%的融资平台公司出现亏损。2013年审计署对36个地方本级政府的审计发现,即使在经过大范围清理整顿地方政府融资平台公司后,省级政府、省会城市政府的融资平台仍然普遍存在资产不易变现、虚增资产、资产负债率高、偿债能力弱、虚假或不合法抵、质押物等严重问题,地市、县级政府融资平台不规范问题更为严重。

 

近年来地方政府性债务风险的新变化

2012年以来随着我国经济工作重心转向稳增长,地方基建投资和政府融资再度出现抬头之势,政府性债务也随之再度膨胀。根据国家审计署2013年年底公布的全国政府性债务审计结果,截至2013年6月底,全国地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77 亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72 亿元。不仅债务规模有上升趋势,而且在清理整顿融资平台银行信贷、规范地方政府融资的大形势下,我国地方政府性融资方式以及由此形成的债务风险特征也出现了一些新的变化:

一是地方政府性债务风险变得更为不透明,传染效应更明显。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧,一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设-移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,通过此类融资渠道积累的地方政府性债务,其债务风险更为隐蔽且传染效应速度更快、波及面更广。

二是地方政府性债务风险的内涵更为复杂,期限错配风险更为突出。为规避当前融资政策约束,越来越多的地方政府再度启用公私合作框架下的代建制,包括BT模式、BOT(建设-经营-移交)模式等,利用民间资本推动地方基础设施建设和公用事业的发展。虽然这种方式可以快速解决地方政府筹资难问题,但是作为应急之策,在实际运作过程中可能导致更大的期限错配风险。

三是化解地方政府债务风险的难度更大,成本更高。近期地方政府融资发生的一个显著变化是地方政府债、企业债、公司债、中期票据、短期融资券等在内的直接融资方式得到越来越多的使用。虽然,直接融资方式的增多意味着地方政府性债务更为规范和透明,但同时也意味着化解地方政府债务风险的难度更大,成本更高。相比传统信贷方式下的贷款展期、借新还旧等债务违约化解方式,以公开发行债券形成的地方政府性债务一旦出现偿付危机,债权人有权要求债券发行人破产清算。虽然这种操作在我国尚无先例,但是通过与众多债权人谈判协商方式重组债务,其交易成本极大,地方政府化解债务风险的难度也更大。

 

未来两年地方政府性债务规模与潜在的政策调控风险

虽然目前看来我国地方政府性债务风险总体可控,没有发生地方政府性债务危机。但是这并不表明未来我国地方政府性债务风险仍处在可控范围内。根据我们的分析,截至2015年,即“十二五”期末,我国地方政府性债务余额预计将在16万亿元至20万亿元之间,债务总量将继续呈现增长态势。特别是伴随着地方政府债务融资外部环境的变化,一些可预见的政策调控因素,对地方政府融资和债务风险管理带来显著的影响。一是经济的高增长时代已过去。自2008年全球金融危机后,我国GDP增速由过去百分之十几的两位数增长,下滑到2013年二季度以来的7.6%~7.7%。这种增速的下降不仅是受全球经济增长乏力因素的影响,而且也是我国致力于经济发展模式转型,改变片面追求增长速度,重视增长质量的主观努力结果。伴随着经济增速的下降,财政收入也出现了更大幅度的下滑。地方财政收入由过去平均23%左右的增速下滑到2013年的12.9%。未来两年内可能继续保持这一态势或者略有回升,但是重返20%以上持续高增长的可能性不大。地方财政收入的增速下滑对地方政府偿债能力构成严重挑战。二是政治环境发生变化。新一届政府更注重发展质量、重视生态环境健康与安全,强调“以人为本”的发展理念,这些政治理念的植入在政策层面会直接增加地方政府在城市建设中的开发成本,地方政府可动用的公共资源在减少,形成有效财力的操作空间被挤压,举债和偿债能力均被削弱。三是政策环境收紧。宽松货币政策和积极财政政策在相当长的一段时间内不会重现,地方政府融资的外部金融环境将趋紧,伴随利率市场化改革的推进,地方政府债务融资的成本将增加。

 

应对策略与改革建议 

加快政府职能转变,合理分配政府间事权,调整行政考核机制

当前,我国地方政府不仅承担着日益繁重的公共服务职责,还要力保辖区经济发展。对竞争性领域的过多介入,大量挤占了政府用于基础设施建设的资源。因此,必须加快转变政府职能,将有限的政府资源用于社会公益性和基础性领域的事业发展,确保公共基础设施建设得到最大的财力保障。要实现这一目标,在中微观层面上要调整当前不合理的行政管理机制,主要包括两个方面:一是要进一步合理分配政府间事权,尤其是省及省以下各级政府间的事权关系,要根据各级政府的财力状况通过地方法规、政策文件的方式进行明确合理分工,防止上级政府事权的隐性下移削弱基层政府基础设施投资能力,同时确保上级政府对辖区内基础设施建设责任的切实履行。二是调整当前偏重GDP、财政收入等一些易于把握的经济导向型的行政考核体系,正确引导地方政府把工作重心放在满足区域公共服务事业的发展上,加大对公益性、基础性设施建设的投入。同时,建立“社会经济成效-政绩运作成本-债务风险水平”的官员政绩联动考核机制,强化其离任审计,增强其预算约束感。

 

继续深化政府间财政体制改革,加大财力向基层倾斜的力度

我国政府间财政体制改革有待进一步深化,其主要着眼点是要确保地方政府提供基本公共服务保障能力(包括为此而进行的标准化公共基础设施建设),尽可能释放财力到基层政府,以缓解其财政困难。因此,在加快地方税收体系建设的基础上,要改革现行政府间财政体制,尤其是理顺省以下财政体制,想方设法增强基层政府财政能力,缓解区县财政的压力、为提升基层政府基础设施投资能力,缓解融资压力以及合理控制地方政府债务、防范财政风险创造条件。

 

完善地方政府投融资体制,强化投融资预算约束

进一步完善地方政府投融资体制,构建以财政为枢纽的地方政府投融资预算约束机制。首先,应由财政集中管理政府所有公共收入,包括税收收入、非税收入和公债融资,实现预算的完整性和统一性。其次,推动地方政府债务预算管理,在公共财政原则下,由财政统一管理和监管政府各部门以及公共企业的融资行为和资金管理,将其债务收支纳入公共财政的统筹之中。第三,财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算,加强对政府性债务“借、用、还”全过程的管理和监督。只有这样,才能通过集中政府财源达到提高财政能力、增强政府回旋余地的目的,才能较为充分地提高政府对社会公共服务的财政保障能力,有效实现政府投资需求和融资管理的均衡匹配,防范和杜绝债务风险。

 

构建地方政府性债务预算,加强对地方政府性债务融资主体的规范管理

将地方政府性债务纳入预算管理是控制地方政府性债务盲目扩展和防范债务危机的主要措施。鉴于我国地方政府性债务大多数通过融资平台公司举借,因此在构建地方政府性债务预算制度时,可以考虑将经过规范重组认定的地方政府融资平台也作为法定预算单位纳入预算管理监控。这一方面能够对债务预算范围进行“全覆盖”,另一方面有利于规范整合地方政府融资平台,为构建规范、高效的地方政府举债融资机制奠定预算管理基础。

 

探讨构建约束力更强、透明度更高的地方公债制度

规范的公债制度是成熟市场经济国家基础设施融资的主导机制。例如美国地方政府融资主要采取一般责任债券和收益债券进行基础设施建设融资,其信息披露之翔实、决策之民主、运作之透明、监督之有力,能够较好地确保政府举债行为的科学合理谨慎。但是,在我国构建规范的地方政府公债机制需要相关法律的健全、行政体制的深化调整、政府信息的更加透明、民众参与度的提高、监督体系的完善以及政府评级体系的有效构建等一系列深层次的配套改革,将是一个渐进的过程。

 

构建有效的债务风险监控和预警机制

治疗疾病的最佳方法是预防。防范政府性债务风险的最佳方法是构建有效的债务风险监控和预警机制。利用计算机、网络等现代化工具和各种技术手段,收集各类与债务风险相关的数据,构建评估地方政府债务风险的指标体系,并建立地方政府债务风险预警模型,从而评估预警地方政府债务风险程度,最终为各级政府监控地方政府债务运行和制定化解风险对策提供科学依据。同时,为确保偿还地方债的财源,地方政府应当建立偿债准备金制度。偿债基金的来源可以多元化,如地方政府税收、上级政府的转移支付、负债融资一定比例(如5%)的预扣、各种资源性资产性收入等。

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