文/本刊记者
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新基金法于2013年6月1日实施，相比之
前的法律版本，有了更进一步的完善，包括将私募证券投资基金纳入监管，规范其运作；放松对公募基金的管制；为符合条件的合伙制基金管理人、保险资产管理公司等金融机构及私募基金管理人从事公募业务留足法律空间等等。这些新变化有助于市场的培育和完善，使基金行业发展面临新的契机。
证监会基金监管一部的蒋颛顼处长参与了《中国证券投资基金法》的修订（以下简称为
新《基金法》）。他向《清华金融评论》讲述了修法的思路和新法的精神。
TFR: 基金法的修订基于怎样的发展背景？J: 以《基金法》为基石，原来的证券投资领域建立了较完整的针对公开募集资金的规章规则体系，其中：部门规章11个；规范性文件120余条；行业自律规则、交易所规则20余件。随着机构投资者的发展壮大，公募基金成为资本市场的重要参与者。2012年底规模达2.87万亿元，基金持股市值为1.35万亿元，占沪深流通市值的7.6%。这对于居民而言，丰富了百姓的投资渠道，公募基金成为投资者的重要投资理财选择。
在原《基金法》下，存在私募基金监管缺位的问题。原《基金法》调整范围过窄，部分私募基金游离在监管之外。目前市场中的私募基金，以投资方向分类可分为私募股权投资基金和私募证券投资基金。
在私募证券投资基金中，进一步以管理人分类可分为银行、信托、保险、证券、基金公司等金融机构发行的私募证券投资基金，以及其他不受金融监管机构监管的社会机构发行的私募证券投资基金，如阳光私募等。监管缺位使得私募基金发展中存在一些潜在问题，既缺乏日常的业务监管，也缺乏必要的统计分析、监测。法律地位与法律关系不明确，资金募集和运作不规范等问题亟待解决，否则将会影响到基金业的长期健康发展的大环境。
其次，公募基金运作中也存在很多问题。比如，市场准入门槛过高，管制过多过细，妨碍更充分的竞争；公司治理不完善，缺乏长期激励约束机制。组织形式的单一和专业人士持股的限制，忽视了基金业以人力资本、智力资本为核心价值的特点；违法成本较低，监管手段不足。“老鼠仓”、内幕交易等现象时有发生、投资者权益保护力度尚待进一步加强。这些亟待解决的问题都需要我们一一去突破。
所以，在新《基金法》修订过程中，对于私募基金而言，新《基金法》希望适当扩大《基金法》调整范围，规范私募基金运作，统一监管标准，防范监管套利和监管真空；对于公募基金而言，应继续遵循“放松管制、加强监管”的思路，降低准入门槛，“松绑”运作管理的部分限制。
TFR: 新《基金法》相比之前都做了哪些修改？J: 新《基金法》共15章，与原有法律12章相比，新增4章、删除（合并）1章。新增章节为第四章“基金的运作方式和组织”、第十章“非公开募集基金”、第十一章“基金服务机构”、第十二章“基金行业协会”。在新《基金法》下，将原来法律第五章“基金份额的交易”及第六章“基金份额的申购与赎回”并为一章。新《基金法》共155条，与原来法律103条相比，新增55条，删除3条，并对74个条款的内容和文字作了修改。新《基金法》中，第一至第四章、第十一章至第十五章除个别条款另有规定外，公募、私募基金均适用。第五章至第九章仅适用于公募基金。第十章则为对私募基金的专门规定。
首先，针对私募基金，内容包括：将私募证券投资基金纳入监管，规范私募证券投资基金运作，对公募、私募证券投资基金统一监管；界定公募和私募的界限：持有人人数200人（第51条、第88条）；发挥自律管理作用：符合条件的私募基金管理人由协会登记（第90条）、私募基金产品由协会备案（第95条）；设置适度的监管安排：确立合格投资者制度（第88条）、非强制托管要求（第89条）、明确宣传推介的非公开要求（第92条）、列明合同必备条款（第93条、第94条）；明确私募基金管理人从事公募基金业务的安排；符合条件的私募基金管理人经核准可从事公募基金业务（第97条）；体现功能监管理念：统一各类金融机构开展私募业务的规则和监管要求（第32条）、将名为公司或合伙企业、实为私募基金的“类基金”纳入监管（第154条）其次，公募基金方面，实行放松管制。
第一，简政放权。大幅削减行政审批项目，取消基金份额持有人大会决定事项核准，取消对基金托管部门高管人员的任职核准，取消对公募基金管理人副总经理的任职核准，取消公募基金管理人设立分支机构核准、5%以下股东变更核准以及变更公司章程条款审批等项目。将公募基金募集申请由需作出实质性判断的“核准制”，改为仅需作合规性审查的“注册制”。
第二，降低门槛。从主要股东的资质方面，降低基金管理人的市场准入条件，取消了注册资本不低于三亿元人民币的要求，并允许基金管理人通过专业人士持股等方式，强化激励约束机制。
第三，机构多元化。为合伙制基金管理人、保险资产管理公司等金融机构及符合条件的私募基金管理人从事公募业务留足法律空间。规定公开募集基金的基金管理人，由基金管理公司或者经国务院证券监督管理机构按照规定核准的其他机构担任，并允许商业银行以外的金融机构经核准担任基金托管人，只要由证监会核准即可。
第四，投资运作“松绑”。适当扩大基金财产的投资范围，允许公募基金投资“证券衍生品种”（第73条）为FOF、融资融券业务预留了空间（第74条）；适当放松公募基金关联交易。对于原基金法第59条下的与管理人、托管人及其关联方的关联交易，由绝对禁止到有条件地放开。
第五，个人证券投资放宽。适当放松从业人员买卖证券的限制，从严格禁止到有条件允许。
在对公募基金放松管制的同时，还应加强监管。
第一，将基金管理人的股东及其实际控制人纳入监管范围(第24条)，并不得越过股东会或董事会干预基金经营活动，不得要求基金管理人利用基金进行利益输送或损害基金份额持有人利益。要求基金管理人和基金托管人计提风险准备金，增强抵御风险的能力。管理人因违法违约等造成损失的，可以优先使用风险准备金予以赔偿（第23条）。第二，补充从业人员部分行为规范。增加从业人员“基金份额持有人利益优先”的利益冲突处理原则（第22条）；明确禁止利用未公开信息交易（老鼠仓）等背信行为（第21条）；丰富查封、冻结等执法手段和监管措施，加大监管权力和责任（第144条第1款第6、7项）；增补接管、托管、撤销等监管措施（第27条）；增补大量法律责任条款，提高处罚力度与违法成本。
相比原有法律，新法针对性更强。新《基金法》第十四章“法律责任中第121条、第125条、第134条至第145条，第148条、第149条及第151条、第152条等新增或修订的法律责任条款，均与新《基金法》前章义务条款一一对应。相比原有法律，处罚力度更大，并健全基金治理结构、完善持有人行权机制。
TFR: 持有人大会二次召集机制在新《基金法》下是怎样安排的？ J: 持有人大会二次召集机制的前提是首次召集失败，其参会持有人代表份额比例低于1/2；时间要求为原公告的大会召开时间的三个月以后、六个月以内，并且规定代表三分之一以上基金份额的持有人参加即可召开。
在新《基金法》下，参照公司治理的机理和有限合伙企业的运行机制，允许基金份额持有人大会设立常设机构，负责召集持有人大会、提请更换基金管理人、基金托管人或调整其报酬、监督基金管理人的投资运作、基金托管人的托管活动等事宜。持有人大会有权决定降低基金管理人、基金托管人的报酬标准，并发挥中介服务机构和行业自律的作用。引入了持有人大会常设机构（第49条），增强持有人大会职权（第48条），其目的是为了强化市场自我规范、自我调整和自我救济的内在约束机制。
TFR: 中介服务机构的地位越来越凸显，新《基金法》下对中介机构的义务和责任有何规定？ J: 新法增补基金销售支付、估值、投资顾问、评价、信息技术系统服务等机构的监管规定，明确其市场准入、行为规范和法律责任。允许基金管理人将投资决策之外的非核心业务向服务机构外包，鼓励基金管理人差异化、特色化发展，在核心方面寻求突破。
要求律师事务所、会计师事务所勤勉尽责，审慎核查验证并发表意见，并应其就过失导致的损害与其委托人承担连带赔偿责任。
TFR: 新《基金法》将对基金行业有哪些重要影响？J: 首先，机构投资者队伍不断壮大。基金管理人准入门槛的降低，基金投资范围的放宽和产品注册制的施行将成为财富管理行业版图进一步扩张的三大主要推动力。
其次，人力资本的核心价值将充分体现。允许合伙企业担任基金管理人、允许专业人士持股以及允许符合条件的私募管理人从事公募业务，充分体现了人力资本的价值，将引导管理人建立长效激励约束机制，树立长期投资、价值投资的理念。
再次，专业化分工将更为明显。允许基金管理人将投资决策之外的非核心业务向服务机构外包，将鼓励基金管理人差异化、特色化发展，在核心业务领域寻求突破。
最后，对违法违规打击将更为有力、保护基金份额持有人利益将更为有效。新《基金法》将通过更全面、更具有针对性的法律责任有力震慑和打击“鼠仓”等各类不法行为、保护持有人利益。
不仅如此，新《基金法》对监管理念与具体日常工作将产生重大影响。在新《基金法》下，对基金行业的监管，从重事项审批向重行为监管转变；从重事前控制向重事后查处转变；从重微观管理向重防系统性风险转变；从重机构监管向重功能监管转变。
TFR: 为了促进新《基金法》的实施，促进行业对新制度的认识，证监会采取了怎样的配套工作安排？J: 首先，证监会新制定一批配套规章规则。第一，制定《私募投资基金业务管理暂行办法》，制定私募基金管理人登记、产品备案规则，明确合格投资者标准以及私募基金管理人及其从业人员基本行为准则等。该办法已完成公开征求意见。第二，制定《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》，允许符合条件的证券公司、保险资产管理公司、私募基金管理机构等从事公募基金管理业务。该规定已于今年2月18日正式发布。第三，制定《非银行金融机构开展证券投资基金托管业务暂行规定》，允许符合条件的证券公司、证券登记结算机构等担任基金托管人。该规定已于今年3月15日正式发布。第四，制定《证券投资基金服务机构业务管理办法》，明确公募基金服务机构的注册备案条件和行为准则。
该办法已完成公开征求意见。第五，制定《公募证券投资基金风险准备金监督管理暂行办法》，明确基金托管人风险准备金提取、使用、管理规则，完善基金管理人风险准备金制度。该办法已完成公开征求意见并经主席办公会审议。
其次，证监会还针对一批规章规则进行修改。第一，修改《证券投资基金行业高管任职管理办法》，调整公募基金高管人员任职条件、审核范围，加强对高管人员行为的约束。该办法已完成公开征求意见。
第二，修改《证券投资基金管理公司管理办法》，细化主要股东和一般股东的资格条件，将合伙制管理人、专业人士持股计划、对基金管理人股东与实际控制人的监管措施、行政审批调整等内容纳入。该办法已完成公开征求意见。第三，修改《证券投资基金运作管理办法》，落实产品注册制，明确关联交易要求，允许发行FOF产品，修改持有人大会召集程序等，进一步放松对基金运作的限制。该办法已完成公开征求意见。第四，修改《证券投资基金销售管理办法》，落实新基金法对基金销售的要求和法律责任。该办法已于今年3月15日正式发布。第五，将《证券投资基金托管资格管理办法》修改为《证券投资基金托管业务管理办法》，从原来的注重资格管理调整为注重业务监管。该办法已于今年4月2日正式发布。第六，修改《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》及其配套规则，扩大试点机构范围，放宽投资范围限制。该办法已于今年3月6日发布。并修改《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》及其配套规则，进一步降低准入门槛。该办法已完成公开征求意见。第七，修改《证券投资基金信息披露管理办法》，适当简化信息披露要求，保障信息披露效果。该办法已完成修改草稿，拟公开征求意见。对其他现行规章，规范性文件进行必要梳理，及时修改或者废止与新《基金法》相抵触或者不相适应的内容。
