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潘功胜:“自下而上”的区域金融改革:探索、成效与经验

文/潘功胜   本文编辑/孙世选 潘功胜 中国人民银行副行长 未来一个时期我国金融改革一个很重要的维度,仍是深化区域金融改革。近年来,在国务院领导下,人民···

文/潘功胜   本文编辑/孙世选

潘功胜 中国人民银行副行长

未来一个时期我国金融改革一个很重要的维度,仍是深化区域金融改革。近年来,在国务院领导下,人民银行联合相关部门选择我国若干具备条件的地区有针对性地开展了区域金融改革试点,已经取得了一些初步成效,需要认真总结经验,以扎实推进区域金融改革。

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党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标和战略部署,金融改革面临新机遇、新挑战和新任务。改革进入了攻坚期和深水区,难度和风险不断增大,改革路径上既要加强顶层设计和系统推进,也需要通过局部试点积累经验,避免走大的弯路。未来一段时期我国金融改革一个很重要的维度,仍是深化区域金融改革。这类改革采取“先试点、再总结、后推广”的模式,尊重“自下而上”的市场选择,既充分发挥地方积极性和主动性,促进区域经济发展,也为全国层面的整体改革积累经验。近年来,在国务院领导下,人民银行联合相关部门选择我国若干具备条件的地区有针对性地开展了区域金融改革试点,探索形式丰富多样,改革成效逐步显现。

 

各类区域金融改革有序推进

为配合“自上而下”的全局性金融改革,加快探索全面深化改革的新模式和新途径,人民银行根据金融运行客观规律和区域经济特征,有针对性地选择一些基础条件较好的地区开展专项性质的区域金融改革。这些“自下而上”区域金融改革的布局范围涵盖东中西部的沿海发达地区、中部工业化转型地区、西部欠发达地区、民族和边疆地区,内容涉及金融对外开放、人民币资本项目可兑换、粤港澳金融合作、农村金融改革、规范发展民间金融和跨境金融合作等。

浙江作为全国区域性金融改革项目最多的省份,在民间金融、贸易金融和农村金融等领域进行了多元化的改革探索,成效显著。温州针对“中小企业多、融资难,民间资本多、投资难”的“两多两难”问题,探索民间金融规范发展的有效路径,改进中小企业金融服务水平,促进民营金融机构的发展,积极探索完善金融市场结构和优化金融竞争格局,出台了全国首部规范民间融资活动的地方性法规,建立民间借贷服务中心并完成相应制度建设,试点民营银行,探索完善地方金融管理体制。丽水采取“行省共建”模式,推进农村金融改革,破解“三农”融资难题,在开展农户林权抵押贷款、农村信用体系建设和银行卡助农取款服务等方面取得了积极成效。义乌以发展贸易金融为重点,积极推动人民币跨境业务、外汇管理和民间资本管理创新,探索与“市场采购”新型贸易方式配套的供应链金融、贸易融资产品,率先开展个人跨境贸易人民币结算业务,促进贸易和投融资便利化。

除浙江外,其他地区的金融改革也正有序推进。上海以国际化和完善市场体系为重点建设国际金融中心,依托自由贸易试验区建设先行探索投融资汇兑便利、着力推进人民币跨境使用。珠三角和深圳前海以金融对外开放和粤港澳金融合作为重点建设金融改革创新综合试验区。天津滨海新区以完善现代金融服务体系和金融改革创新为重点加快开发开放。重庆以建立统筹城乡的金融体制为重点建设长江上游金融中心。海峡西岸以两岸金融合作为重点建设区域性金融服务中心,以金融服务实体经济为重点建设综合改革试验区。新疆以提升边疆和民族地区的金融服务水平为重点支持跨越式发展。云南、广西以跨境人民币业务创新为主线建设沿边金融综合改革试验区。山东青岛以财富管理金融综合改革为核心,探索构建具有中国特色的财富管理体系。

 

区域金融改革成效逐步显现

尽管有的改革已经取得突破,有的改革还在积极探索,但总体来看,区域金融改革促进了我国多元化金融组织体系和多层次金融市场体系不断完善,改革增强了金融创新能力,优化了金融生态环境,提升了金融风险防范能力和金融服务实体经济的水平,区域金融改革的成效逐步显现。

一是对“自下而上”的改革路径进行了有益的探索。区域金融改革充分尊重市场原则和“自下而上”的市场选择,鼓励地方先行先试。改革中注重调动各方面积极性。初步探索形成“自上而下”与“自下而上”相结合推进金融改革的路径模式,符合我国经济体制改革整体推进、重点突破、条块结合的基本经验。既满足全国统筹,又尊重市场选择,有利于处理好金融改革与其他改革、金融改革内部子项改革之间的关系;有利于处理好政府与市场的关系,从而形成制度良性演进的改革路径;有利于制度建设更符合经济发展实际需求,使改革具有更扎实的基础。

二是某些领域的改革突破正逐步形成“以点带面”的预期效果。例如上海自贸区根据账户分离思路探索扩大人民币跨境使用和投融资汇兑便利,深圳前海试点开展人民币双向流通机制,云南、广西探索人民币跨境业务创新,为人民币资本项下可兑换探索多种途径。福建泉州积极完善小微企业金融服务体系,通过构建综合小微企业建档评级系统和金融信息综合服务平台,既发挥好政府弥补市场失灵的公共服务职能,又支持市场保持竞争创新效率,探索形成政府与市场边界合理划分、两种力量优势互补的有效制度安排。

三是试验区形式为各领域金融改革提供先行先试平台。例如,金融改革试验区正成为海峡两岸开展金融合作的重要平台。2013年1月,两岸证券及期货监管合作会议明确提出“考虑允许台资股东在大陆批准的‘在金融改革方面先行先试’的若干改革试验区内,各新设1家两岸合资全牌照证券公司”,“在大陆批准的‘在金融改革方面先行先试’的若干改革试验区内,允许台资在合资证券投资咨询公司中的持股比例达50%以上”。地方金融管理部门也依托金融改革试验区平台,加强与中央金融监管部门派出机构的沟通协调,积极完善地方金融管理体制,探索形成创新与监管协调、服务与管理并重的地方金融管理框架。

四是充分发挥了基层改革的源动力和首创精神。区域金融改革立足当地实际,尊重市场规律,遵循“减少管制、支持创新、鼓励民营、服务基层、支持实体经济、配套协调、安全稳定”的原则,注重发挥地方积极性和首创精神,发挥基层微观主体的积极性和创造性,做到依靠市场、适应市场,使市场在资源配置中起决定性作用,通过挖掘当地潜力提高金融资源的配置效率,在把握好方向原则的同时大胆探索。有些地方政府自发研究出台和实施切合当地实际的金融改革发展指导意见。

 

区域金融改革取得的初步经验

从改革实践来看,区域金融改革差别定位、各有侧重,坚持市场化导向的同时合理发挥了政府引导作用,坚持金融服务实体经济的基本要求,基层创新与顶层设计有机结合,区域金融改革试点取得了一些初步经验。

一是区域金融改革应当差别定位、各有侧重。我国经济社会发展的差异化特征决定了区域金融改革应当差别定位、各有侧重。例如,上海以国际化和完善市场体系为重点建设国际金融中心,同时依托中国(上海)自由贸易试验区建设,探索扩大人民币跨境使用和投融资汇兑便利化。珠三角、深圳前海改革的重点为扩大金融业对外开放和深化粤港澳金融合作。浙江温州以民间资本阳光化规范化发展、改进中小企业金融服务为要点开展金融综合改革试验。福建泉州探索金融服务实体经济的新途径和新模式。云南、广西以人民币跨境使用为重点探索沿边金融改革创新等。区域性金融改革必须与地方经济特点和发展要求紧密相连,才能充分调动地方积极性和能动性。

二是采取区域试点、地方推动形式,风险总体可控。我国地域广阔,地区发展不平衡,差异性较大,情况复杂。从小范围开始的区域金融改革试验,允许“试错”,发现问题可及时修正并吸取经验教训。从本质上看,改革试点就是不断试错、自我学习、取得经验并不断修正的过程。这种“区域试验、全国统筹”的改革模式,通过区域探索、重点突破向纵深和广度推进,一旦出现问题,可依据改革进展情况及时纠偏,必要时可通过退出或关闭来把控风险和节奏,确保可进可退、风险可控。

为了探索人民币资本项目可兑换的有效途径,人民银行选择中国(上海)自由贸易试验区和深圳前海等条件具备的地区先行试点跨境人民币双向流动机制。目前,前海跨境人民币贷款、前海企业赴港发行人民币债券和设立前海股权投资母基金等试点工作有序开展,中国(上海)自由贸易试验区跨境人民币境外借款、跨境人民币双向资金池等试点稳步实施,既探索了人民币资本项目开放的途径、进一步促进人民币跨境使用,又通过宏观审慎政策参数或回流比例系数设置等措施,有效地防范境外人民币回流对境内信贷供给和境内流动性管理的不利影响。

三是改革必须坚持服务实体经济导向。区域金融改革必须要牢牢把握发展实体经济这一基本要求,始终把促进经济结构调整和发展方式转变、促进实体经济持续健康发展作为区域金融改革创新的中心任务去谋划和推动。只有引导金融机构开发适应产业发展需要的金融服务,助推产业转型升级,才能保持改革创新的生命力和持续性。区域金融改革要强调立足本地,助推传统产业高端化、成长型产业集群化、战略性新兴产业规模化,加快产业转型升级步伐,提升产业整体素质。通过优化信贷投向、拓展融资渠道、提升金融服务等措施,切实做好提高增量和优化存量,有力地发挥金融在实体经济发展中的重要作用,实现经济金融良性互动。

四是改革必须坚持市场化导向,合理发挥政府引导作用。党的十八届三中全会指出,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。区域金融改革必须将金融改革的落脚点放在发挥好市场的决定性作用上,更好地发挥市场主体的积极性、主动性和创造力。区域金融改革的一个重要目的是建立具有商业可持续性的金融组织体系和市场化的金融资源配置机制,通过市场作用合理配置各类金融要素,促进经济和金融的可持续发展。在部分市场失灵或市场化运行成本较高的领域,积极发挥政府的引导功能,需要地方政府出台政策创造有利于改革顺利推进的良好生态环境,形成改革合力。因此,区域金融改革应注重市场化和政策扶持相结合,注重政策扶持体系与市场机制激励相容的相互促进作用。

2008年国际金融危机以来,一些新兴市场国家特别是一些周边国家产生了对人民币的需求,为顺应市场需求,结合云南、广西沿边地区与东盟之间在扩大人民币跨境使用上的特殊的区位、政策、经贸和人员往来优势,云南、广西沿边金融综合改革试验把重点放在先行探索跨境人民币业务的机制、模式和产品创新等方面,进一步扩大人民币在贸易投资中的使用。

五是改革必须注重顶层设计和基层创新的有机结合。金融改革是一项复杂的系统工程,需要将顶层设计与基层创新有机结合起来,在加强金融改革科学性、系统性和协调性的同时,积极发挥基层探索的作用,形成上下联动的区域金融改革局面。改革既需要通过顶层设计为改革方向、思路、路径选择等进行定位,保持与全局性改革总体进程的一致性,又需要通过基层创新为改革提供试错、修正的机会和成功的经验;既要注意金融领域最新的顶层设计思路和改革动向,又要注重发挥地方政府和地方金融部门的改革积极性和首创精神,遵循金融市场发展规律,结合实际,不断进行理念创新、机制创新和实践创新。开展区域金融改革也需要具备一定的基础条件,切合区域产业经济的特征。因此,要求改革举措既有特色,又有重点,更有突破意义。各地在推进改革过程中要充分尊重市场规律,科学规划,合理布局,充分运用和落实现有政策,结合自身优势实现错位竞争和差异化发展,为经济社会转型发展提供支持。

尊重市场选择,充分发挥地方积极性和主动性,“先试点、再总结、后推广”,为整体改革积累经验,是区域金融改革的主要目的。随着改革的不断深入,各地要在继续落实好已经出台的各项改革试点举措的同时,从政策、影响、效果等方方面面加强对改革情况的评估和总结,认真梳理、总结经验教训。人民银行将加强与改革试点地区的沟通,做好相关区域金融改革试点的跟踪研究工作,及时总结各地区域金融改革创新的亮点、特色和经验。适时组织召开区域金融改革专题会议,为各地交流区域金融改革经验搭建平台。对于试点证明可以在全国大部分地区复制和推广的成功经验,积极引导宣介、推广,并研究形成相应政策建议;对于只适用于部分地区的经验或做法,积极组织交流和相互借鉴;对于改革试验中发现的问题,积极予以修正,及时吸取经验教训。

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