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当前国资国企改革的两个关键问题

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文/国务院发展研究中心产业经济部部长赵昌文 本文编辑/丁开艳

本文从改革实施过程来看当前的国资、国企改革,建议“十三五”的国资、国企改革要与产业结构调整结合起来,同时地方国资、国企改革要与债务治理、金融改革结合起来。

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》中,明确提出了未来五年经济社会领域改革和发展的主要目标和任务。其中,在“构建发展新体制”部分提出的未来五年进一步深化国资国企改革的三个主要任务。国资国企改革涉及面广,问题复杂,这次提出的改革任务与十八届三中全会精神从根本上是完全一致的。目前,在中央企业和地方企业层面,一些改革任务也已经开始试点或全面实施。总体上讲,从中央到地方,国资国企改革主要还是集中在“分类推进国有企业改革,完善现代企业制度”、“完善各类国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”、“健全国有资本合理流动机制,推进国有资本布局战略性调整”等改革任务上。本文从当前国资国企改革实施过程中的几个视角对上述问题谈一些观察和思考。

国资、国企改革要把产权制度改革与产业结构调整结合起来

当前,自上而下都已经高度认识到了国资国企改革的必要性和紧迫性。笔者本人的判断是,如不加快改革,国有企业很可能陷入新一轮困难。

利润下降原因

从2015年1月—10月的经营情况看,国有企业的营业总收入367904.8亿元,同比下降6.3%。其中,中央企业221340.5亿元,同比下降8.2%;地方国有企业146564.3亿元,同比下降3.3%。国有企业利润总额18806.6亿元,同比下降9.8%。其中,中央企业13530.7亿元,同比下降11.3%;地方国有企业5275.9亿元,同比下降6%。

从进入21世纪以来的过去十多年的情况看,国有企业的收入和利润总体上一直呈上升趋势,是什么原因使得2015年以来国有企业收入和利润出现了下降的情况呢?

实际上,国有企业收入和利润的增长与下降,原因都是多方面的。笔者此前的一项研究实证考察了改革、垄断和行业周期等三类因素对过去十年来30万家国有工业企业效率和财务效益的影响,结果是:行业周期因素的影响分别为44.45%和18.85%;垄断因素分别为7%和4.21%;改革因素分别为6.8%和19.87%。

这一结论与实践中的观察应该是一致的。国有企业经营效益变化的确与当前的宏观经济环境有关,表现出非常显著的“速度效益型”特点,即当经济增长速度下降时,企业的效益也会出现明显下降,但背后更加深层次的原因是国有资产的布局结构没有及时适应中国工业化发展的阶段而进行调整。

笔者的研究表明,根据不同标准,中国2012年左右已经整体上进入到工业化的后期阶段。从国际经验看,当一个国家进入工业化后期以后,一般还须再经过十年左右的时间就会基本完成工业化而进入后工业化阶段。这一结论实际上并不令人惊讶,十八届三中全会提出的到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标中,就已经提到了“工业化基本实现”。尽管中国作为一个大的经济体,地区之间发展非常不平衡,但总体上将会在“十四五”前后基本完成工业化,这符合基本经济规律。

从国际经验看,人均国内生产总值(GDP)在1 万国际元(1990年不变价)左右第二产业比重都处于开始下降的阶段。如美国的工业化率峰值水平出现在1952年,为39%,当时的人均GDP为10414国际元;德国的工业化率峰值水平出现在1960年,为53%,当时的人均GDP为7693国际元;日本的工业化率峰值水平出现在1970年,为46%,当时的人均GDP为9662国际元;一些主要工业化国家的工业化峰值平均为46%,人均GDP水平为8771国际元。中国2012年人均GDP已经超过8000国际元。

对工业化发展阶段的分析并不是数字游戏,实际反映了一个国家主要工业、制造业行业的国内需求变化趋势。一般而论,随着工业化的推进,整体工业部门产品的市场需求天花板会逐步到来。在工业化推进过程中,各行业比重达到峰值的先后顺序与技术和资金密集度有关,首先是以纺织业、食品工业等为代表的劳动和资源密集型产业;以钢铁行业为代表的资本密集型重化工业比重达到峰值时所对应的人均GDP大致在11000国际元左右;以金属制品、电器制造、交通运输设备制造等为代表的资本和技术密集型产业占制造业比重持续上升,大约在人均GDP达到15000国际元左右时趋于稳定,且没有明显回落。

对照以上判断和国有企业、国有资本分布的实际状况,就不难理解,当前绝大多数行业国有企业经营效益的下降,主要原因并不是短期周期性因素,而是中长期的趋势性因素。也就是说,大量国有资本分布在重化工行业的这一事实成就了新世纪以来过去一轮国有企业效益的显著上升,但同样的原因导致了当前国有企业效益的普遍下降。而且,如果不及时加快改革和调整的步伐,这种下降的趋势还会继续。

东北地区当前的情况正反映了这一事实。笔者个人认为,东北地区存在的根本问题是:至今没有很好地解决市场机制在资源配置中发挥决定性作用的体制机制;至今没有很好地解决传统产业的发展困境、老工业基地的深层次矛盾;至今没有很好地解决新兴产业发展和新旧增长动力接续转换的土壤和环境问题。以上几点,都与国有企业、国有经济有关。由于国有企业、国有资产大量分布于传统工业领域,东北地区的国有经济在工业领域占比显著高于全国,甚至超过一半,尤其是在重化工业领域,随着这些部门的市场需求下降和产能过剩矛盾凸显,行业和企业效益明显下降。

以上分析已经表明,当前深化国资国企改革,不能仅在所有权结构上做文章,不能仅在激励相容制度上做文章,不能仅在加强监管上做文章,必须把产权制度改革与产业结构调整结合起来,要更加注重国有资本布局结构的优化调整。要清醒地认识到,国有企业作为工业化推进手段的作用正在发生转变,在新背景下,应更加强化国有资本提供公共产品(国家安全、公共服务等)的功能,更加强化国有资本提高社会资源配置效率的功能(转型经济中的引导功能)。应基于国家经济社会发展的主要矛盾和矛盾的主要方面的变化来辩证地、动态地把握“重要行业和关键领域”。十八届三中全会明确提出,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全,正是这样一个大的战略调整。按照这样一个改革思路,将来会越来越淡化“国有企业”的概念,越来越强化“国有资本”的概念。

立即从竞争性领域退出?

当前,一个现实的问题是,国有企业、国有资本是否须要立即全部从竞争性领域完全退出?

笔者认为,尽管改革的目标和方向非常明确,但在一个时期甚至较长的时期,国有资本在一般竞争性领域仍将继续存在。

首先,国有资本应该减少在产能过剩的重化工业领域的分布并不意味着必须退出全部竞争性领域,虽然当前国有企业作为工业化推进手段的功能在弱化,但国有资本的收益性功能并没有也不应该弱化。随着垄断行业改革的推进,除了少数自然垄断或者行政垄断的行业外,绝大多数产业领域都会更加市场化,即使是少数行业,其竞争性环节也会逐步开放,所以,未来产业部门可以说基本上都会是竞争性领域。最主要的是,从“管企业”到“管资本”的转变表明,这些领域国有资本存在的主要目标已经不再是行业和产业发展了,而是具有公共属性和政策目标。国有资本投资运营公司通过持有高成长性的竞争性行业的公司股权获得财务收益并将国有资本经营预算纳入国家公共预算,就可以更好地实现国家战略目标和全民利益,新加坡“淡马锡模式”就是这样。

其次,一般竞争性领域国有资本数量巨大,而且是已经存在于各个企业甚至上市公司中的存量资产和股权,大规模退出也根本不可能。2014年底国企总资产超过100万亿元,所有者权益约40万亿元,其中80%以上分布在非“重要行业和关键领域”的一般竞争性领域。虽然,国有经济的战略布局调整并不是用行政力量去改变一个具体企业的业务结构,而是国有资本战略布局的优化,国有资本的“有进有退”不完全是国有企业有进有退,改变的只是企业的股权结构,并不影响原有企业的正常经营和员工就业,更不意味着实体企业的消亡;但是,我们也要充分考虑国有资本战略布局的调整对这些国有控股、参股上市公司的稳定和发展的影响,逐步实现改革的目标。

改革要与债务治理、金融改革结合起来

地方国企是我国国有经济的重要组成部分。根据财政部的统计,2014年地方国企的营业收入占全部国企总收入的39%,实现利润占总利润的30%。

在地方国企中,有相当一部分也是多年以来为了推进工业化而设立的工业国企,在2003年到2011年中央企业大规模扩张的过程中,部分地方国有工业企业被央企收购或兼并重组而成为其子公司,目前剩下的大都是一些规模较大的行业龙头企业。这些企业改革的目标与任务与中央企业基本相同。此外,地方国企中还有一类分布在公用事业领域等特许经营行业的国企,改革过程中须要处理好公益性与商业性之间的关系。

本文想重点提出并讨论的问题并不是上述这两类地方国企,而是地方投融资平台公司。

改革现状

众所周知,近年来出现的一个新情况是,目前绝大多数省市都成立了数量不少的投融资平台公司,甚至一些地区国有企业的主体部分就是投融资平台了,如重庆市属国有企业30%的资产集中在上述领域。从道理上讲,国有资本向公共基础设施领域和公共服务领域集中,正是我们希望达到的改革目标。但问题是,当前地方出台的国资国企改革方案中,几乎没有一个地区把投融资平台的改革作为重点。目前各省市改革方案中,大部分仍聚焦在混合所有制改革上,如重庆提出,通过3年到5年的努力使“2/3左右国有企业发展成为混合所有制企业”;浙江提出通过3年到5年的努力使“省属企业混合所有制企业户数比重达到75%”。而且,近一半省份为国有资本证券化率设定了目标,证券化率目标都在40%以上。

其中的原因也许很多,比如投融资平台公司一般都会依托不同的政府部门管理,如财政部门、交通部门、建设部门等,甚至有些市每一个分管市场都会管一个投融资平台公司,显然已经超出了我们一般理解的国资监管部门的范围。可能还有其他更加重要的原因是,这些新成立的国有企业其政企不分、政资不分的情况比传统的老国有企业有过之而无不及,潜在的问题更多,改革的难度更大。

政策建议

不论何种原因,地方投融资平台的改革必须在地方国资国企改革中提到应有的议事日程,而且要与地方债务治理结合起来,要与地方金融改革结合起来。

当前,由于经济增速下降,财政收入增速下滑也是非常明显的。自2014年全国财政收入增速8.6%,为1991年以来新低并告别了两位数增长后,2015年的财政收入形势更为严峻,第一季度只有2.4%的增速,前三季度一般公共预算收入增速仅为5.4%,明显低于经济增速。地方财政收入的情况虽然分化,但多数省份增速也有明显下降,东三省和部分资源型省份尤为严重。财政收入趋势性下滑,将会引发一系列潜在的风险。一是财政支出的可持续性受到制约,特别是教育、社会保障和卫生等民生支出的压力加大;二是债务比率上升。根据中国社会科学院“中国国家资产负债表”课题组的测算,2014年,我国非金融企业杠杆率为123.10%,金融企业为18.40%,政府部门为58.00%,居民部门为36%,均比2008年有显著上升。

为加强地方政府性债务管理,建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,国务院2014年10月2日下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),明确提出了:“堵暗道”,即“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”;“修明渠”,即“地方政府举债采取政府债券方式”,“推广使用政府与社会资本合作模式”。但是,由于中央和地方关系,特别是财权与事权的划分并不完全清楚及财税体制改革尚不到位,加之地区之间的发展不平衡,“明渠”难修,特别是对于欠发达地区而言。此后,国务院办公厅又转发了《财政部、人民银行、银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》支持在建项目的存量融资需求以及规范实施在建项目的增量融资。

总体上看,地方投融资平台的产生有其客观的原因,既不能简单清理,也不能放任自由,应该借新一轮国资国企改革的机遇,把深化国资国企改革和地方债务风险化解有机结合起来,把传统产业国企的改革与地方金融国资改革有机结合起来。如果说,中央企业由于资产规模大、关联度强、问题复杂,目前统筹产业国资与金融国资改革的难度较大的话,地方,特别是金融国资规模较小的地方,完全有条件率先推进这项改革,并可以为其他地区和全国探索一些有益的经验。

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