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互联网金融监管的中美对比与政策建议

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文/中国民生投资股份有限公司董事总经理 刘燕、中国民生投资股份有限公司金融设计师 薛寒苏

互联网金融领域风险事件频发暴露了我国金融监管过程中监管缺失、信息割裂、隐藏风险等问题。本文对比了中美两国对互联网金融的监管思路,并提出了针对中国互联网金融业务的监管目标和政策建议。

技术发展促进IT技术向具有数据决策属性的行业渗透,基于数字化的营销服务方式,风险控制模式,人工智能的投资决策以及数字化的货币体系将从根本上改变金融行业的竞争格局。这场变革才刚刚开始,与许多受到IT技术影响的行业相比,金融行业的特殊性决定了监管的必要性与重要性。

从传统金融行业看互联网金融的监管

互联网金融是科技与金融的融合,科技的发展使交易电子化成为行业趋势,金融作为交易中的媒介也逐渐呈现出新的商业逻辑。以传统零售信贷业务为例,基于物理网点的获客、服务、信贷审批等业务都依赖人工完成。而互联网趋势下支付、信贷、消费密不可分地在特定场景下完成,无需经过银行体系。这些业务对交易环节的把控能力远高于传统银行,通过IT技术的风险控制措施也比银行更低成本和有效,这使得传统金融社会专业分工受到前所未有的挑战。

“金融压抑”宏观背景在某种程度上造成了我国传统金融机构服务能力的落后和供给不足,而互联网金融企业利用信息筛选和快速触达的优势为客户带来了更好的体验,同时凭借着小额、低成本、便利等特征有效满足了零散碎片化小微客户的巨大需求,据统计2015年我国网贷行业总成交额达9823.04亿元,其中60%以上资金流向小微企业。

与此同时,金融机构特许经营的监管思维未能完全跟上互联网的商业模式,大量的交易沉淀的资金不在金融机构,完全脱离了监管体系面临较大风险。金融监管的传统手段也相对落后,无法做到在降低监管成本的同时促进行业发展。因此互联网金融给监管带来了全新挑战。

尽管互联网信息技术的发展带领传统金融领域走向新的时代,但原有金融监管体系的不健全和面对新兴商业模式的滞后反应使其无法跟上今天市场的创新速度,留下大量的监管真空和灰色地带。

最近一段时间内互联网金融领域风险事件频发:2013年链家推出首付贷产品,间接推动了近来上海、深圳等大城市房价的疯狂上涨;2015年4月泛亚贵金属交易所由于长期违规自买自卖、借新还旧而导致资金链断裂爆发兑付危机;2015年12月e租宝因涉嫌虚构融资租赁项目,大量非法吸收公众资金被立案侦查; 2016年快鹿因《叶问3》票房造假事件牵扯出一连串电影金融化资本链上的违规行为。

上述事件充分暴露了我国金融监管过程中监管缺失、信息割裂、隐藏风险等问题,互联网金融的新兴模式发展对传统金融监管提出新挑战。由此看来,我们必须尽快将互联网金融纳入我国的监管体系框架,避免监管漏洞带来更多社会经济损失。

中美对互联网金融监管的思路比较

互联网金融在中美两国有着不同的生长土壤,因此中美两国对互联网金融的监管思路也表现出了一些差异性。

1.现有体系与互联网金融的关系

在美国这样一个高度成熟、发达的经济体上发展金融科技(Fintech),一些比较成熟的模式直接被移植到了互联网上,传统金融业自发与互联网技术结合巩固自身地位。因此,美国对传统金融的监管体制能大体涵盖吸纳Fintech的新模式,将其纳入其原有的法律框架中进行监管。

而在中国,互联网的发展推动大量综合交叉型的金融业务和产品的出现,突破了原有传统金融分业监管的格局,监管层面上需要对我国当前的业态革新进行调整和适应。因此,我国颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》作为互联网金融领域的基本法,同时根据不同的互联网金融业态相继出台了相应细则分类监管。

2.开放创新与投资者权益保护并重

美国Fintech监管最显著的特征在于技术上的“开放创新”和监管上的“投资者权益保护”。大数据技术,尤其是数据的产生、挖掘、搜索和分析技术是Fintech发展的有力支撑;美国完善的征信与信用报告的体系,有效解决了Fintech的风险识别与风险控制的问题;2010年7月生效的《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》以法律的形式明确了金融消费者保护与审慎监管同等重要的法律地位,设立了独立统一的金融消费者保护的机构——消费者金融保护局(CFPB)。

相对我国互联网金融的快速发展、金融产品和服务的加速创新而言,我国在互联网金融监管后端方面的金融消费者权益保护则相对滞后,缺乏金融消费者权益保护法律制度和统一的金融消费者保护的部门。

3.功能监管还是机构监管

美国在1999年明确提出了功能监管的理念,即具有相同功能的同类业务划分监管权限,无论何种类型的参与主体,只要开展了相同功能的业务,就要受到标准一致的统一监管。

在传统的分业经营的格局下,我国分业监管的模式可以适应金融市场业务之间相对分割的状态。但是在互联网金融新兴模式的驱动下,金融综合经营探索不断扩大,业务范围和风险暴露已经跨越了传统范围和领域。单纯以机构为对象的监管理念与架构已经无法适应互联网金融发展的客观需要。

美国经验对中国互联网金融监管的启示

1.积极探索功能监管的有效途径

随着金融创新的发展,金融机构和业务的边界日益模糊,但在复杂的金融业务之下金融的功能则相对稳定。美国对互联网金融的监管,打破了身份的标签,穿透到业务实质之中,对金融机构的每一个功能和行为都可以找到相应的监管条例。我国应在分业监管的基础上积极探索功能监管的有效途径,从资金方向和交易环节入手,针对具体业务的功能与法律性质进行监管。

2.建立健全金融消费者保护机制

金融机构在交易中处于绝对的信息强势地位,消费者的权利需要从制度上加以保障。我国应出台专门法律完善金融消费者权益保护法律体系、单设专门的金融消费者保护部门、针对不同业务类型和监管对象及其产品的复杂程度划定不同层次的信息披露标准,同时对金融风险较大的业务类型划定合格投资者门槛,或限制最高的风险敞口,使风险可控。

3.切实维护法律的权威与监管机构的独立性

2013年,美国小额贷款公司Cash America International未根据注册地的法律和条款严格审核重要贷款文件,被CFPB开出1.9亿美元的巨额罚单。相比之下,我国的违法成本则低得多,除去现有法律法规不健全的原因之外,监管机构在执行监督、管理和处罚职能时缺乏独立性也使得现有法律法规无法有效落实。美国的金融科技公司实践表明创新开放与严格监管可以并存,需要考虑的是监管如何不被地方经济发展冲动所左右,只有制定一个清晰完善的治理目标,有效保护好投资者权益才能促进互联网行业的健康高速发展。

中国互联网金融业务的监管目标和政策建议

针对互联网金融业务监管存在的问题,笔者认为,我们应该确定明确清晰的互联网金融监管目标同时落实这一目标,具体如下:

1.确定明确清晰的互联网金融监管目标

(1)加强保护消费者权益

由于我国法律法规体系的不健全,消费者权益受到侵害时难以得到妥善解决。因此,互联网金融须将保护消费者权益放在新的高度之上,一方面加强监管主体的风险识别和把控能力,另一方面把握好投资者适当性原则,使互联网金融产品的复杂程度与投资者的专业程度相匹配。

(2)注重监管的外部性,防范系统性风险

历史经验表明,当风险事件达到一定规模时,单一金融机构的风险很容易外溢,不仅向商业银行体系蔓延,还会导致影响地方社会稳定的群体性事件出现。监管层须重视风险的监测与预警,及时有效地监督互联网金融行业的运行状况,切实防范金融风险的大规模传染。

(3)避免压抑创新,引领市场发展方向

当整体上判断互联网金融一定会成为一种主要业务模式时,监管要提前研判,做好整体的规划与促进产业发展的引导。通常事前引导式的监管,比严厉处罚、法律补空等事后监管手段效果更好、成本更低。

(4)更新监管技术,适应未来科技金融的发展方向

IT技术的飞速发展加快了金融创新带来的时代更迭速度,如果金融监管的IT实力无法从容应对新兴技术带来的冲击,很容易处于被动落后甚至监管空白的境地,因此必须对金融科技化后的监管IT化进行前瞻性的思考和研究,形成更加完善有效的技术性监管模式。目前中国人民银行正在积极部署我国数字货币体系的建设工作,这意味着监管主体已经开始前瞻性地对新兴技术进行深入研究。

2.落实互联网金融监管目标的具体建议

(1)实现牌照监管向实质/功能监管过渡

实质/功能监管倡导根据业务功能和法律属性明确监管规则,该监管模式可以有效地避免传统牌照监管下跨行业、跨产品的复杂金融创新带来的监管真空。但监管当局在转向实质/功能监管的过渡阶段,应时刻关注被监管者尤其是互联网金融行业龙头企业的规模和动向,必要时先向从事金融业务的互联网企业发放特殊的互联网金融牌照,将空白地带纳入监管。

(2)降低监管成本,实行分层次监管

为降低信息收集成本,建议加强行业自律和社会公众监督在监管方面的辅助作用。同时,建立分层次的监管体系,对社会影响广泛的大型互联网金融平台发放牌照并提出更高的信息披露要求,对于体量不大的创新型企业尤其是主动配合监管并上报相关信息的互联网金融创新平台在行业准入、跨区展业等方面给予更多便利。

(3)建立有助于互联网金融机构自愿披露的信批机制

构建互联网金融行业的数据统计分析系统,可以便于监管当局对行业的发展状况进行基于数据的判断,也可及时地对行业规模、潜在威胁、风险案例进行客观分析,从而建立起有效的监管体系和风险预防机制。但是,大部分尚未达到牌照发放条件的互联网金融平台无需进行定期、强制性的信息披露,同时其体量小、地域分布零散的特性,给监管当局的数据采集工作增加了更多难度。因此,为解决这一问题,可以建立起一套有助于互联网金融机构自愿披露的信批机制,对主动配合监管并上报相关信息的互联网金融创新平台给予牌照发放、跨区域展业等方面的便利。

(4)积极探索基于新兴技术的监管IT化的可行性

我们应重视新兴技术打破现有市场格局、带来行业颠覆性变革的可能性,尽快推进新兴技术研究应用的部署工作。近期广受关注的区块链技术通过共识算法完全实现了去中介化的点对点价值传递,这意味着未来整个网络将取代传统的中心化个体机构成为新时代背景下的被监管者。为此,我们必须重新思考新市场结构下的监管模式,积极开发、探索符合未来发展趋势的监管技术。

(5)严格管控资金沉淀所带来的潜在风险

资金沉淀的本质来源在于资金转移与风险转移之间存在着时滞性,而我国单独从机构分类的角度进行监管,难免挂一漏万。其中最典型的代表为第三方支付机构中由客户备付金所形成的资金沉淀,P2P网络借贷中投资者出借资金、融资方还款资金形成的资金沉淀,众筹平台中融资成功前的资金沉淀和以滴滴打车为代表的互联网企业在结算过程中产生的资金沉淀。目前,我国对第三方支付中网络支付已经做出明文规定,客户备付金不属于支付机构自有财产,支付机构只能根据客户支付指令转移备付金,同时应当在商业银行开立专用的备付金账户,接受银行的监督;针对P2P网络借贷也出台了资金隔离的相关规定,要求网络借贷信息中介机构将出借人和借款人的资金放在银行存管,从一定程度上控制了互联网金融公司擅自挪用客户沉淀资金甚至卷款跑路所带来的风险。但是,由于众筹领域的相关管理办法尚未出台,众筹平台的资金沉淀问题尚处于监管真空的地带。同时,单用途商用预付卡(例如连锁发廊会员卡等)虽然同样属于第三方支付方式的一种,却属于商务部监管,所受到的监管也明显宽松的多。在商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》中,虽然对沉淀资金的用途进行了限定,也要求对一定规模以上的企业实行资金存管,但资金存管的比例较小(仅需托管资金沉淀总量的20%),且处罚的力度也很轻(挪用资金最高罚款仅为三万元),并不足以控制资金沉淀的潜在风险。

因此,对于资金沉淀的监管更应该从资金的来源、流向、性质等更加本质的角度出发,进行实质监管。具体来说,一方面应实行全面的资金隔离与存管制度;另一方面,应该严格执法,依照现有的平台资金管理办法密切监控沉淀资金的流向;此外,要加强对于违规行为的惩治力度,加大挪用客户资金行为的违法成本。

(本文编辑/邢缤心)

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