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焦瑾璞:中国金融消费权益保护现状与思考

文/焦瑾璞 本文编辑/贾红宇 焦瑾璞 中国人民银行金融消费权益保护局局长 2007年,美国次债危机之后,越来越多的监管者和学者开始关注对金融机构的行为监管。···

文/焦瑾璞 本文编辑/贾红宇

焦瑾璞 中国人民银行金融消费权益保护局局长

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2007年,美国次债危机之后,越来越多的监管者和学者开始关注对金融机构的行为监管。美国英国等主要发达国家陆续进行修法,并改革现有的金融监管体制,以适应新形势下金融消费者保护要求。汲取金融危机的教训,防范系统性风险的爆发。

 

金融危机所带来的金融消费者保护问题,值得我国新型金融市场学习和研究。2011年之后,我国“一行三会”等金融监管机构也先后成立金融消费者或投资者保护部门,未雨绸缪,加强对金融机构尤其是“影子银行”的监管。金融消费者保护问题,也便成为现代金融监管问题的核心。

中国金融消费权益保护现状与思考

金融消费权益保护是我国经济金融和社会发展到一定阶段后,人民群众迫切希望提高金融服务水平的客观需要,同时也是我国深化金融体制改革的客观需要,对维护我国金融稳定、提升金融业整体效率,具有十分重要的现实意义。

 

我国金融消费权益保护工作不断加强

我国历来重视保护金融消费者权益,尤其是2008年全球金融危机以来,更是把金融消费者保护工作提升到了一个新的高度。2011年以来,人民银行、银监会、证监会、保监会分别成立了金融消费权益保护局、银行业消费者权益保护局、投资者保护局、保险消费者权益保护局,根据各自职能范围开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作,属于一种分业监管下的“内双峰”保护模式,标志着中国在分业监管格局下开始逐步探索完善金融消费者保护体系。以此为契机,我国金融消费权益保护工作平稳起步并进行了有益探索,取得了一定进展。

(一)着力加强制度规划

金融消费权益保护工作是一项新工作,要开展好这项工作,制度必须先行,才能保证金融消费权益保护工作有法可依、有章可循。金融消费权益保护局设立之初就出台了《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》等文件,并积极参与《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律的修订工作,银监会、证监会、保监会等部门也发布了一系列规范性文件,为保障各项工作的开展提供了良好的基础。

(二)积极构建金融消费纠纷受理、处理体系

金融消费纠纷能否得到公正合理的解决,是人民群众评价金融消费权益保护工作的最直接依据。各金融监管部门近年积极推进金融消费纠纷受理、处理体系的建设,设立金融消费者投诉热线电话,不断完善各类金融纠纷解决渠道和受理、处理机制。同时,各金融消费者权益保护部门的网站、微信等新媒体渠道的建设也在全面推进,金融消费纠纷非诉解决机制等新型纠纷解决形式在部分地区开始试点推进,从而有效扩大投诉受理、处理的覆盖面,改善金融消费纠纷处理效率。

(三)有效开展金融消费者教育工作

金融消费者教育可以帮助消费者提高选择能力和自我保护能力,做好金融消费者教育工作有利于扩大金融服务受众面,提高金融包容性,使更多的金融消费者享受金融业改革发展的成果,促进整个经济社会和谐发展。金融监管部门、金融机构、新闻媒体、地方政府及非营利组织等社会多方力量均积极参与金融消费者教育工作,如人民银行自2013年起每年9月开展“金融知识普及月”活动,联合各方力量,开展了多种形式的金融消费者教育活动,切实起到了普及金融知识、提高金融消费者风险责任意识的作用。同时,各金融监管部门积极督促、引导金融机构把开展金融消费者教育积极纳入到其自身的发展战略、机构文化和日常经营中,在经营活动中开展的日常性、持续性的金融消费者教育活动,帮助消费者学习金融、了解金融。

(四)不断健全金融消费权益保护监督检查机制

健全监督检查机制是深化金融消费权益保护工作的重要抓手,是促进金融机构完善金融消费权益保护机制、提升金融服务功能的有力保障。人民银行金融消费权益保护局先后组织个人金融信息保护和银行卡领域的金融消费权益保护专项检查活动,通过检查有效督促金融机构对个人金融信息保护和银行卡领域金融消费权益保护方面存在的问题进行整改,进一步完善产品设计和内控制度。银监会适时发布风险提示,组织开展信用卡格式合同不合理条款自查自纠,督促化解保险代理纠纷等。证监会从市场准入和退出方面强化中小投资者保护,组织对上市公司投资回报及承诺履行情况开展专项治理。保监会扎实开展财产保险理赔验证和寿险销售误导治理工作。同时,各监管部门积极推动行为监管理念的实践,研究探索金融产品干预、金融消费权益保护评估与评价机制等新形式的监督检查活动。

(五)金融消费权益保护环境日益完善

金融机构也越来越意识到消费者权益保护的重要性,从制度建设、产品设计、服务优化、投诉受理处理、金融教育等多方面加强金融消费者保护,逐步将金融消费者保护转化为增强自身竞争力与推动业务可持续发展的内在动力和要求。此外,包括行业自律组织、地方政府、新闻媒体等机构也逐步参与到金融消费权益保护工作中,多层次地开展各种形式的金融消费权益保护活动,推动金融消费权益保护体系的持续健全。全社会的金融消费权益保护环境日益好转和完善。

 

金融消费权益保护工作面临的挑战

随着我国整体经济格局的转型升级与金融业的进一步深化发展,多种类型的金融从业机构快速发展,跨行业、跨市场的金融产品和服务不断涌现。在这种背景下,当前的金融消费者权益保护体系正面临着一系列的挑战。

(一)行为监管和审慎监管的冲突与挑战

审慎监管更多的是强调对于金融机构风险的防范与监管,监管者更重视金融体系的稳定,而忽略对金融消费者的保护。行为监管则强调从金融消费者角度考虑问题,重视对金融产品的直接干预与产品信息披露的质量。当前,中国金融领域的监管,尤其是对商业银行及金融控股集团等机构的监管仍然偏向于审慎监管,重机构而轻消费者,对金融行为、金融功能的监管依然处于懵懂状态。因此,在下一步的金融消费权益保护工作中,如何真正地厘清微观审慎监管与金融消费者权益保护的内涵与外延,更好地平衡审慎监管与行为监管的关系,更有效地针对金融机构的行为、产品进行监管与干预,保护好金融消费者权益,都是我们必须面对的现实问题。

(二)监管空隙带来的冲突与挑战

目前,“一行三会”金融消费权益保护部门均在各自规定的职能范围内开展消费者权益保护工作,但是各类交叉性金融产品不断涌现,尤其是随着科技发展而出现的互联网金融等新金融业态的蓬勃发展,对各监管部门在职责分工、信息共享、监管效率等多方面都提出了严峻的挑战。例如购买各类“宝宝”产品的金融消费者一旦发生合法权益遭到侵害的问题,涉及第三方支付、投资基金甚至保险理财等多行业的金融机构,目前仍然缺乏统一、透明的机制来规范这些金融行为,消费者也不清楚具体要找哪个部门来进行维权,容易引发局部的金融风险。

(三)金融消费权益保护和金融创新的冲突与挑战

金融消费权益保护工作并不天然压抑金融创新,良好适度的金融创新能够有效提升市场效率,扩大金融产品或服务的受众面,如移动金融业务、农村“三权一房”抵押贷款等金融创新产品与服务对于破解金融服务“最后一公里”难题,推动普惠金融的发展能够起到极好的推动作用。金融消费权益保护工作应当重点防范如次贷危机前的信用违约互换(CDS)的次方等徒增融资成本、令人头晕目眩的所谓创新产品,其复杂的机构、封闭的产品信息极有可能对消费者权益造成巨大的损害。

(四)金融消费权益保护力量不足和日益增长的保护需求的冲突与挑战

尽管金融消费权益保护工作体系逐步建立,但随着各类金融业务的不断普及,参与金融交易的消费者快速增加,尤其是农村居民、社区老人和在校学生等弱势消费群体不断扩大,消费者的维权意识越来越强,金融消费纠纷大幅增加,我国金融消费权益保护力量仍显不足,难以完全满足消费者对金融消费权益保护日益增长的客观需要。这种不足不仅仅体现在监管部门与金融机构的机构规模、人员数量等硬条件上,也体现在对金融产品的认识、对金融风险的判断、对金融纠纷的调解等业务处理“软实力”上。

 

促进金融消费权益保护工作的思考

为更好地保护金融消费者权益,促进我国金融业协调稳定发展,有必要借鉴金融消费权益保护国际经验,立足我国实际,完善法律制度,完善监督检查机制,有效解决金融消费争议,不断强化金融消费者教育,形成人民银行、银监会、证监会、保监会各司其职,分工合作,各金融行业协会发挥积极作用的金融消费权益保护工作体系。

(一)要综合推进我国金融消费者权益保护法制建设

目前我国没有金融消费者权益保护专门立法。现有的《消费者权益保护法》《产品质量法》等法律中没有金融消费者保护、金融服务质量方面的规定,只适用于一般消费者,难以解决专业性比较强的金融消费者保护问题;《人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律中关于存款人、投资者和投保人保护的原则性规定,主要从金融监管的角度予以规定,而非正面规定金融消费者权益的保护,尚未建立起完善的金融消费者保护体系。我们要学习借鉴国内外已有的经验,尊重金融规律,遵循金融特点,加快金融消费者权益保护的研究和立法建设。

(二)要积极探索做好金融消费权益保护工作协调机制

金融消费权益保护涉及多个部门的工作,要切实维护好金融消费者的合法权益,各部门之间要协调配合、形成合力。例如,仅人民银行系统内部的金融消费权益保护工作就涉及征信、支付、利率、汇率、科技、反洗钱等多个部门,在具体工作中离不开这些部门的支持、配合和沟通。再如,“一行三会”均设立了金融消费权益保护部门,要加强相关部门的沟通和联系,建立部门间信息交流、协调机制,以及对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究中涉及的金融消费权益保护问题的协调与合作机制,共同保护金融消费者权益。此外,金融消费者权益保护与一般消费者保护具有一定的共性,要想真正处理好金融消费纠纷,如果完全依靠人民银行以及其他金融监管机构的力量去解决是件不可能完成的任务,还要借助相关部门的力量,如当地工商行政管理部门、金融办以及消费者协会、金融行业协会等相关社会组织的配合与帮助,才有可能做到事半功倍。

(三)要努力探索和创新适合的金融消费权益保护工作模式

金融消费者权益保护部门作为人民银行和“三会”最年轻的工作部门,没有现成的工作模式与工作机制,在具体业务领域,如何调解处理金融消费者与金融机构纠纷、如何依据现有法律法规开展监督检查工作、如何提高金融消费者教育的有效性与针对性等方面,均无前例可循。因此,我们要解放思想、遵循国情、因地制宜、大胆创新,在充分吸收其他国家和国际组织金融消费者权益保护方面良好经验的基础上,努力探索适合我国国情的金融消费权益保护工作的体制机制,担当起切实保护金融消费者合法权益的社会责任。此外,金融消费权益保护部门还要充分发挥自身优势,从全局和宏观的角度协调促进整个金融行业消费者保护机制的建立和完善,加强对金融消费权益保护领域中重大问题的调查研究,推进金融消费权益保护法制建设,为更好地履行金融消费权益保护职责提供良好环境。

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