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杨子强:借鉴国际经验完善我国金融消费者保护监管制度

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文/中国人民银行济南分行党委书记、行长杨子强
本文编辑/张英凯

 

我国《消费者权益保护法》虽然历经两次修改完善,但仍不能满足保护金融消费者的特殊需求,从长远看,有必要制定专门的《金融消费者保护法》,明确金融消费者的统一概念和保护原则、保护的基本内容、金融机构的责任和监管部门的职责,为金融机构履行保护消费者义务和监管部门实施监督管理提供基本的法律依据。

 

2008年国际金融危机,使世界各国认识到行为监管缺失、金融消费者保护不足是产生危机的根源之一。在这一背景下,泰勒“双峰”监管理论得到更广泛的认可。主要发达国家开始改革金融监管体系,在完善审慎监管的同时,加强了行为监管和金融消费者保护。

 

英美欧等国金融消费者保护的监管改革

监管依据上,加强金融消费者保护相关立法

美国在2008年金融危机后,面对金融环境的变迁和多元功能性监管模式存在的问题,于2009年发布了《金融监管改革法案》,并于2010年7月正式颁布了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称《多德—弗兰克法案》),将金融消费者保护纳入金融监管目标,使金融机构在经营规模、业务范围和消费者保护等各方面,都面临更严格的监管和审查,以防范金融危机再度爆发。

英国在危机爆发后,大力推行更彻底、系统的金融监管改革。2008年起,先后公布了《金融稳定和存款者保护》《金融监管新方案》等系列监管改革方案以及《2010年金融服务法案》《2012年金融服务法案》等,进一步强化了对金融消费者的保护,并将该项职能从审慎监管机构中分离。

欧盟于2007年出台了《金融工具市场指令》,构建了金融消费者保护立法框架,从增加市场透明度、出台更有效的客户细分规则等方面加强金融消费者保护。2009年6月,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》,通过督促金融服务提供者完善义务履行,实现对金融消费权益的保护。

监管主体上,成立金融消费者保护专门机构

美国根据《多德—弗兰克法案》,于2011年7月在美联储下创设了消费者金融保护局(CFPB),负责依照联邦消费者金融法律 对“消费者金融产品或服务”的提供进行监管。CFPB有权制定发布联邦消费者金融法律的实施规则,对三种适用主体有不同程度的直接监管权,以确保所有消费者能够进入消费者金融产品和服务市场,保证市场的公平性、透明度和竞争性。CFPB履职相对独立,其局长须由总统任命并获参议院同意,资金拨付不受国会审查,且FED不得干预CFPB的任何事项。

英国根据《2012年金融服务法案》,原有金融服务局(FSA)分拆为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)两个机构。PRA作为英格兰银行的附属机构,负责微观审慎监管,并有权否决FCA出台的商业行为监管法规。FCA作为独立机构,直接对英国财政部和议会负责,承担金融消费者保护职能,负责约26000家金融机构的行为监管和PRA监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。2014年4月1日开始,FCA又接手了对消费信贷行业的监管,新增50000家被监管机构。FCA为实现保证市场良好运行的战略目标,设定了适度金融消费者保护、提升金融市场诚信度、从金融消费者利益角度出发促进金融市场有效竞争等三大操作目标。

欧盟金融监管改革以实现跨成员国统一监管为目的,宏观层面成立“欧洲系统性风险委员会”(ESRB),对全局潜在风险进行分析预测;微观层面成立“欧洲金融监管系统”(ESFS),下设指导委员会及由三个监管局组成的欧盟监管局(ESAS)。金融消费者保护被列为ESAS的核心,ESAS有权调查特定金融机构和金融产品,并在必要时发出预警,禁止或限制有害金融产品或活动。

澳大利亚在20世纪90年代末设计金融监管架构时,依照泰勒“双峰”监管理论架构,将审慎规范职能交由审慎局(APRA)执行,市场行为监管交由证券及投资事务监察委员会(ASIC)执行。ASIC在金融市场监管的工作重点之一,就是帮助和保护个人投资者和消费者。澳大利亚的“双峰”监管模式,实现了金融消费者保护与审慎监管并重,危机期间仍保持了金融业稳健发展。

监管重点上,加大对金融机构的行为监管力度

美国以规则制定、监督检查以及监控和信息获取加强对金融机构的行为监管。CFPB可制定与金融消费有关的消费者保护法令、披露规则、消费者知情权保障规则等,有禁止“不公平、欺骗或滥用行为和实践”的特殊权限。预付卡新规、抵押贷款新规、电子资金划拨新规等是其制定的较有影响力的规则。

英国以保护消费者作为监管核心,以此规范金融机构经营行为。FCA制定了金融机构履行基本义务时的11项基本原则,从内控、信息披露、纠纷处理等方面加强消费者保护。同时,组建了世界上第一个专司促进金融市场有效竞争的新部门。

欧盟以信息提供和获取为核心规范金融机构行为。金融产品和服务的经营者必须强化信息披露,根本性的重要信息由法律规定强制提供,其他非重要性信息,金融服务者负有保证消费者可获得的义务。同时,将对冲基金、私募基金及金融衍生品纳入监管体系,加大信息披露的力度,并不断修改政策提高金融机构市场准入门槛。

 

借鉴国际经验不断推进我国金融消费者保护监管工作

顺应危机后国际金融监管改革的新趋势,我国在金融消费者保护方面也迈出了重要步伐。2011年以来,中央编办先后批复 “一行三会”设立了金融消费者/投资者保护的专门部门,并制定了相关规章制度,在各自领域履行金融消费者/投资者保护职能。此外,人民银行还承担着综合研究我国金融消费权益保护重大问题、综合推进我国金融消费权益保护法制建设、协调处理跨市场跨行业的金融产品和服务涉及的消费者保护问题等方面的职能。

近年来,人民银行大力推进金融消费权益保护工作,在建立健全金融消费投诉处理体系、金融知识普及宣传等方面取得了积极成效,对金融机构的监督检查也已起步。由于金融机构长期以来,主要遵循审慎监管的原则要求,经营理念上以业务发展为主,内容管理上以防范风险为本,对消费者保护普遍重视不够,金融消费权益保护现场检查发现问题较多。可以说,从保护金融消费者的角度加强对金融机构的行为监管势在必行,也是目前我国金融消费者保护工作的薄弱环节,与国际上行为监管实践相比差距较大,有必要吸收借鉴国际先进经验,推进我国金融消费者保护监管工作的发展。

第一,健全金融消费权益保护立法体系,为监管提供完备的法律依据。各国在监管改革中,普遍针对金融消费者保护建立或者完善了专门立法。我国《消费者权益保护法》虽然历经两次修改完善,但仍不能满足保护金融消费者的特殊需求,从长远看,有必要制定专门的《金融消费者保护法》,明确金融消费者的统一概念和保护原则、保护的基本内容、金融机构的责任和监管部门的职责,为金融机构履行保护消费者义务和监管部门实施监督管理提供基本的法律依据。

由于人民银行金融消费权益保护职责带有全局性、综合性的特点,现阶段,为回应现实中对金融消费者保护监管立法的迫切需求,人民银行应从全局性角度规划金融业消费者保护工作,尽快制定出台统一的金融消费者保护工作指引,明确金融市场交易主体的权利义务、对金融机构的监管规则和责任追究等内容,为金融市场规范交易、有效监管提供基本的行为指引。同时,在跨市场、跨行业金融产品和服务方面,牵头制定统一的交易行为规范,并加强各监管机构间的工作协调。此外,根据保护金融消费者的相关规定和要求,可进一步推动相关金融法规、规章、规范性文件的修订完善,健全金融消费者保护监管的内容,提升监管合力与效率。

第二,践行行为监管理念,逐步健全金融消费者保护监管体系。各国金融消费者保护监管立法和监管实践上,都充分体现了行为监管理念。我国可充分吸收借鉴国际先进经验,逐步建立健全覆盖金融产品和服务整个生命周期的全流程监管模式。在金融产品与服务销售环节上建立前瞻性的行为干预和产品干预机制,对金融机构是否滥用市场地位、是否存在金融欺诈以及损害监管部门声誉等进行监督检查,并采取取缔未经许可的业务、废除或更改交易合同、限制某种金融交易、罚款等处理措施,规范金融机构经营行为;进一步完善信息披露规则,强化金融交易行为中经营者的说明义务和披露义务,督促金融机构构建公开透明、公平合理的交易制度。

在目前我国金融消费者保护法律法规尚不健全的情况下,可从以下方面着手,不断探索金融消费权益保护监督管理的重点、方法和手段,逐步形成行为监管的框架体系。一是基于对投诉的处理和分析研究,以向金融机构制发监管意见书、合规风险提示和向社会发布金融消费风险提示的方式,进行有针对性的监管,规范金融机构经营行为,增强公众理性消费和维权意识;二是针对金融机构消费者保护工作的状况,持续推进专业性或综合性现场检查,发现并纠正违法违规问题,强化其消费者保护的意识和理念;三是构建科学的综合评估体系,对金融机构消费者保护整体情况进行评估,并有效运用评估结果,引导其主动规范经营行为;四是密切关注金融市场产品和服务的创新发展,加强对消费者系统性行为偏差的研究,积极探索行为干预与产品干预的规则和机制。

第三,有效发挥监管机构和自律组织职能作用,形成监督合力。危机后各国重新调整监管理念、方法,力求建立健全科学的监管体系。在我国金融消费者保护监管尚处起步阶段、金融市场交易行为需进一步规范完善的情况下,金融消费权益保护监管部门应根据金融市场的发展变化,积极履行好监督管理职责,不断健全监管规则、丰富监管内容、强化监管协调、完善监管机制、加大检查力度,有效规范金融市场行为,切实保护金融消费者合法权益。

同时,要充分发挥金融消费权益保护社会组织的补充作用,强化金融机构自律,弥补监督力量不足。目前,人民银行部分分支机构探索开展的金融消费权益保护协会建设工作已在这方面发挥初步成效。一是协会组织各会员金融机构签订自律协议,能有效规范成员经营行为,以机构自律强化对消费者的保护;二是作为独立的第三方,协会在监管部门和监管对象间能形成缓冲带,纠纷调处、消费者教育等非核心监管业务可适当授权协会处理,有助于监管部门集中资源,对重大问题实施重点监管;三是作为各机构的联合单位,协会依法依规将掌握的相关信息向社会公布,能有效提高金融机构产品和服务的透明度,发挥社会监督作用。

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