文/殷兴山  本文编辑/彭晓云

殷兴山 中国人民银行武汉分行行长

发展普惠金融是一项民生工程、惠民工程，更是深化金融改革的必然之举。尽管目前金融部门取得一些工作成果，但对比普惠金融的工作范围及人民群众的迫切诉求，还存在进一步改进空间。完善普惠金融体系，必须着力破解三个难点，妥善处理四种关系，重点做好五项工作。

“普惠金融”这一概念最早由联合国在2005年 “国际小额信贷年”会议上提出，被定义为“一个能有效地、全方位地为所有阶层和群体，尤其是贫困、低收入人口提供服务的金融体系”。随着近年来的不断普及，这个概念被越来越多的国家所接受。我国一直高度重视金融服务民生问题，党的十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”，将其正式上升为国家金融战略。这既为金融部门指明了工作方向，也对金融工作提出了更高的要求。

发展普惠金融具有必然性和迫切性

当前，我国经济正步入新常态。虽然经济运行总体稳健，但受经济结构调整和外部环境影响，经济运行存在下行压力。金融部门在“稳增长、促改革、调结构、惠民生”中发挥着重要作用，社会公众对金融产品和服务的需求也与日俱增。但就现状来看，虽然金融服务实体经济取得了很大成效，但金融服务方式较为单一，资金配置不尽合理。社会对中小企业融资难、融资贵问题反映较为强烈，小微企业、“三农”等弱势群体和领域融资环境尚未根本改善。部分农村及偏远贫困地区金融服务基础设施落后，金融覆盖率低，难以满足当地居民基本的金融服务需要。金融产品和服务存在同质性，因地制宜创新不足，难以适应人民群众多元化、高标准的金融需求。因此，大力发展普惠金融，努力提高金融服务可获得性，使金融资源分配更加合理，金融服务覆盖更加均等，是破解上述问题的有效途径，也是全面深化改革、促进经济转型的题中之义。

人民银行分支行发展普惠金融的探索与实践

近一个时期，中央陆续出台关于金融支持经济结构调整和转型升级、支持小微企业成长、服务“三农”发展、缓解企业融资成本高问题等指导意见。这是普惠金融这一理念在金融工作中的具体化。结合中央和人民银行总行精神，人民银行武汉分行以完善普惠金融体系，提高民生金融服务水平为工作目标，以农村、县域、贫困地区和弱势群体为主要对象，不断拓宽金融服务覆盖面，提高普惠金融服务质量，并取得了一些成效。

着眼农村，积极提升农村金融服务水平。针对辖区农村金融服务滞后的实际，武汉分行提出用5年左右的时间，实现农村地区在金融基础服务实施、信贷服务水平、综合金融服务能力及金融生态环境方面的全面提升。在货币信贷政策方面，充分运用差别准备金动态调整、再贷款、再贴现和信贷政策效果评估等手段，引导金融机构扩大涉农信贷投入；在金融管理与服务方面，对农村中小法人金融机构提供金融管理“绿色通道”，着力改善农村地区支付服务环境，大力推广国库助农服务，不断完善农村反假货币和现金管理工作机制，努力提高外汇服务便利度，加强金融知识宣传教育，大力开展农村信用创建活动，持续优化农村金融生态环境。

立足县域，不断推动金融支持县域经济发展。武汉分行从三个方面着力改善县域金融服务水平。一是实施金融支持县域经济发展“五个一”工程，即在县域扶持发展一批县域中小金融机构，培育一批中小企业市场信用主体，推广一套适合当地特色的融资模式，开展一轮融资服务性收费全面清理，建立一种切合实际的激励约束机制。二是推行新型农业经营主体主办行制度。开展差异化、专业化的金融服务。三是推动农村产权抵押贷款试点工作。找准节点，合力推进集中连片特困地区扶贫攻坚。武汉分行将开展扶贫开发金融服务纳入金融工作整体部署，加强与政府部门的协同联动，制订金融支持扶贫开发工作规划，推动财政部门建立贷款担保基金，增加扶贫贷款贴息资金。同时，充分发挥中央银行政策工具手段，利用金融服务与管理职能，引导金融机构增加在贫困地区设点布局，扩大扶贫开发金融服务模式的运用。攻克难点，不断提升民生金融服务水平。一些社会弱势群体对接金融服务的难度很大，这是普惠金融的工作重点和难点。武汉分行多措并举，在帮助社会弱势群体获得金融服务方面做了一系列探索。一是全面拓展就业创业金融服务空间，将小额担保贷款扶持范围扩大到城镇各类登记失业人员、就业困难人员、高校毕业生，以及失地农民和在县市创业的农村劳动者，将国家限制行业除外的项目均纳入微利项目范畴，出台关于金融支持大学生“村官”创业富民的意见，推动金融服务最大限度覆盖弱势群体。二是创新做好保障性住房建设金融支持工作。创新推广了“政府主导+专业平台+市场化运作”“商品房捆绑开发旧城改造”等融资模式。三是强化金融消费权益保护工作。

深化普惠金融发展的思考与建议

发展普惠金融是一项民生工程、惠民工程，更是深化金融改革的必然之举。尽管目前金融部门取得了一些工作成果，但对比普惠金融的工作范围及人民群众的迫切诉求，还存在进一步改进的空间。完善普惠金融体系，增强服务民生质效，必须着力破解三个难点，妥善处理四种关系，重点做好五项工作，在强点、拓面、提效、增质上取得更大进步。

努力破解三个难题。一是破解“市场失灵”难题。普惠金融提倡信贷机会公平、融资渠道享用权公平等理念，但由于市场失灵的客观存在，金融机构天然不具备开展普惠金融服务的内生动力，在为信用等级低或信用信息不够透明的群体提供金融服务时，需要承担较大的负外部性和风险，导致市场机制难以发挥作用。二是破解“政府失灵”难题。市场失灵的领域，政府必须发挥作用。这要求政府必须扮演“守夜人”角色，为弱势群体提供基本保障和服务；必须打通金融支持的“最后一公里”，实施财政补贴、补偿及奖励等措施，消除市场负外部性、调动金融机构介入普惠金融的积极性。三是破解合力缺失难题。目前我国尚未系统性搭建普惠金融的工作框架，没有明确普惠金融的基本目标、步骤任务，普惠金融参与部门众多、职责分工不明，协调配合不畅，一些体现普惠金融理念的政策多以指导意见形式出台，没有上升到立法层面；在具体工作中，由于缺乏硬性约束措施，导致普惠金融政策执行力不强、效果有待提高。

妥善处理好四种关系。一是农村金融与城市金融的关系。与城市金融相比，农村金融存在较大差距。相当一部分农民没有享受到现代金融服务便利，基本与现代金融无缘。因此，普惠金融的重点是弥补农村金融短板，大力提高农村金融服务服务广度和深度，让广大农民享受到均等化金融服务。城市金融是金融发达程度的重要标志。要充分利用现代科技手段，发展基于无线终端的移动金融，进一步提高金融服务的便利性，加大对城市低收入群体、妇女、残障人士等弱势群体的金融服务力度。二是正规金融与民间金融的关系。民间金融具有草根性，是对正规金融的补充和延伸，需要合理引导规范，使其充分发挥对经济社会的正向促进作用。正规金融具备技术、网络和人才优势，但需要适应同质化竞争激烈、民间金融挤压的态势，引导其加快服务转型、延伸服务范围，充分发挥其规模优势、专业优势，支撑经济社会发展。三是发挥市场作用与发挥政府作用的关系。普惠金融发展之初仅是一种扶贫金融，其起步发展离不开“政府之手”的支持，需要政府的政策和资金支持。但其发展扩大到一定阶段，必须走市场化道路，用市场化的理念和机制去经营，才能保证其可持续性。四是发展普惠金融与防控金融风险的关系。普惠金融服务具有典型的零售型金融特点，风险收益不对称，规模优势不显著，金融机构在风险控制及贷后管理方面存在难度，需要在发展普惠金融的同时，加强风险控制与管理，避免逆向选择和道德风险发生。

着力做好五方面工作。

一是突出政府主导作用，加大政策扶持力度。针对提供普惠金融服务的机构，出台实施财税等扶持政策；建立担保基金，壮大融资性担保机构，增强其增信实力；建立过桥基金，直接降低市场主体融资成本；建立风险补偿基金，为融资机构分担风险。加快完成农村土地确权登记颁证工作，建立健全农村产权流转交易平台，扩大抵质押物担保范围，全面盘活农村产权资源，撬动更多金融资源进入“三农”领域。

二是突出银行主体作用，加大金融供给力度。利用调控与管理手段，放宽金融市场准入，引导民间资本进入金融领域，通过设立村镇银行、成立小额贷款公司等方式加大金融组织供给。引导现有金融机构向农村乡镇延伸，提高网点覆盖面，扩大金融产品与服务普及度。充分借助现代服务手段，拓展移动金融、互联网金融等服务方式，有效满足农村地区金融供给不足及群众金融服务需求多样化问题。

三是突出关键领域引领作用，抓好金融支持小微企业和“三农”工作。大力开展中小企业信贷客户培植工程，针对小微企业特点，推广应用应收账款融资、动产融资等与信用挂钩的金融产品，开办知识产权、股权、仓单、订单等质押贷款业务，积极支持小微企业、涉农主体发行集合票据、集优票据等银行间债务融资工具。大力推进综合性惠农支付服务建设，扩大实施新型农业经营主体主办行制度，积极稳妥开展农村土地承包经营权等农村产权抵押贷款工作。

四是突出基础设施支撑作用，加快金融服务基础设施建设。以支付体系为突破口，扩展和延伸支付服务辐射范围，构建城乡一体的支付清算网络，提高普惠金融覆盖面。增加布设ATM、POS机、转账电话等金融电子机具，完善金融电子机具支付服务功能，提高电子机具使用率。推进金融机构普惠金融网点建设，督促金融机构提高服务便利性，提升金融服务水平。

五是突出金融生态保障作用，优化普惠金融发展环境。积极推进农村和小微企业信用体系建设，加快完善新型农村经营主体电子信用档案，将涉农金融机构纳入征信服务体系，引导金融机构根据不同的信用等级差异化授信。全面开展金融知识宣传普及教育，提升公众信用意识和金融素养，营造诚实守信、互惠双赢的普惠金融环境。