文/强力   本文编辑/贾红宇

强力 西北政法大学经济法学院院长、教授

当地时间2013年1月24日，美国华盛顿，美国总统奥巴马在白宫举行仪式，宣布提名前纽约联邦检察官玛丽·乔·怀特担任证券交易委员会主席，同时提名理查德·科德雷连任消费者金融保护局局长一职。

近年来，金融消费者保护立法已成为各国金融法制的重要内容。本文介绍了一些国家和地区金融消费者权益保护立法的实践，分析了我国金融消费者权益保护立法缺失的原因，并对我国金融消费者权益保护立法提出了建议。

近年来，随着居民财富的增长，金融投资日益大众化、普及化，金融商品日益新型化，金融消费者问题日渐突出。金融消费者保护立法已成为各国金融法制的重要内容，并初显引领金融法学理论发展之动向：金融法学已突破金融业的发展、保护、规制之传统框架；而导入以金融消费者保护为核心的理论探索与立法重构之新天地。这一变化，在理论上将使得金融法学的交叉学科特色更为浓厚与丰富；而在实践层面，则必将促使金融消费者保护制度更为细腻与独特地融入金融法各部门法律制度之中。整体而言，我国金融消费者保护立法应定位于经济法的部门法之一，并在此基础上建构我国金融消费者权益保护制度体系。

一些国家和地区金融消费者立法与实践

20世纪末以来，发达国家金融消费者保护已经从法律理论观念层面，进入立法实践阶段。

美国迄今已出台了一系列金融消费者保护的法案，如1969年《诚实信贷法》、1974年《公平信贷法》、1975年《金融隐私权利法案》、1976年《信贷机会均等法》、1977年《社区再投资法》规定有金融消费者保护条款。2010年7月15日，美国国会参议院通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，在美联储之下设立消费者金融保护局，赋予其对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构加以监管，以期全面保护消费者合法权益。

英国2001年的《金融服务与市场法》将保护消费者作为金融监管目标，并成立了金融调查服务部解决消费者与金融机构之间的争议。《2012年金融服务法案》撤销金融管理局由英格兰银行统一行使监管权，成立审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。FCA作为独立机构，中立、公正地履行金融消费者保护职责。

2001年，加拿大根据《金融消费者机构法》成立了专门的金融消费者保护机构。日本在《消费者合同法》《金融产品销售法》和《金融产品交易法》中增加了有关金融消费者保护的条款。2011年6月，我国台湾地区颁布《金融消费者保护法》，成为第一个颁布金融消费者保护成文法的经济体。2011年10月，二十国集团发布“金融消费者保护高级原则”，明确以“保护”（Protection）、“可获”（Access）以及“教育”（Education）作为各国金融消费者保护制度框架的核心。

金融消费者保护困局与我国法律缺失

应该看到，在过去相当长的一段时期内，金融消费者保护问题主要由合同制度、侵权责任制度等加以规制、保障，并通过仲裁以及诉讼等纠纷解决渠道得以解决。随着美国次贷危机和全球金融海啸的冲击，原有的金融消费者（这之前人们并不使用金融消费者来特指这样一类人群）保护制度体系几乎面临尚未全面建立，却即将崩塌的危险境地，无论是合同制度还是侵权制度都无法有效地确保金融消费者权益之稳固。就制度设计而言，金融消费者保护法制面临艰难的重构困境：一方面，现有合同、侵权等民商法制度难以有效保护金融消费者之合法权益；另一方面，现有银行、证券、基金等金融法制度之金融消费者保护内容又显十分薄弱，且七零八落，难成体系。

在我国，目前有关金融消费者权益保护的法律有《消费者权益保护法》《产品质量法》《广告法》《价格法》《反垄断法》等法律及其配套的行政法规、规章。尤其是2014年3月15日起实施的修订后的《消费者权益保护法》进一步明确了消费者享有安全权、知情权、自主选择权、公平交易权等九项基本权利；亦规定了经营者负有保证商品和服务安全、提供真实信息、保证质量等10项义务。

但就金融消费者权益保护而言，除第28条规定“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险”外，并未提供直接的权利救济手段与可能。其根本原因在于消保法将消费者限定于“为生活消费购买商品、接受服务”的主体，而那些购买金融商品、接受金融服务的自然人的行为，很难被界定为消保法意义上的“生活消费”，从而限制了消保法在金融领域适用。

不过，辩证地看，难以通过现行消保法维护金融消费者合法权益的困境，却提供了将金融消费者从普通消费者中区分出来的可能，并可以通过立法赋予其不同于一般商品消费者法律定位与制度重构的契机。同样，我国现行《产品质量法》《广告法》《价格法》以及《反垄断法》等部门法律都亦构成与未来金融消费者保护立法相联系的外围制度群落。

目前，囿于分业经营、分业监管体制，我国金融主管机关的“一行三会”均设有专门的金融消费者保护机构，对金融消费者权益保护的法律制度渊源，则主要是其颁布的相关部门规章和政策性文件。此类规则呈现出一定的模糊性、分散性和低位阶性的特点，缺乏金融法律理论和制度规则上的统一性，就实际运作效果来看，亦难以做到金融消费者权益的平等与一体保护。如银行业金融消费者权益保护立法主要见于《商业银行法》，该法中将金融消费者冠以“存款人”“客户”名称，侧重于对该类金融消费者与商业银行之间客户关系等合同关系的描述，而未能明确存款人、客户作为金融消费者所应当享有的消费者权利以及权利被侵害后的特别救济措施。而银监会颁布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》《关于进一步规范信用卡业务的通知》和《商业银行服务价格管理暂行办法》等规章和政策性文件对银行业金融消费者的权益的保护的救济实效，显然都有待于提升。同时，证监会、保监会制定的有相关金融消费者权益保护的规章和政策性文件与银监会存在同样的问题。

对我国金融消费者保护的立法建议

我国很有必要制定专门的《金融消费者保护法》，我们在2011年就提出了《金融消费者保护法》的立法专家建议稿。重点是规定了金融消费者的基本权利、金融业者的义务、金融消费者保护的监管体制和金融消费纠纷解决的特别机制。

我以为，未来立法中，应明确金融消费者保护法的属性问题，即《金融消费者保护法》属于民商法还是行政法，或是经济法？这事关金融消费者权益的保护的路径设计与救济效果等核心问题。显然，较之于当事人的自力救济，具有公权属性的政府救济渠道似乎更为有效，但这一选择所带来的弊端也是显而易见的：监管机构的能力与作为成为金融消费者权益保护的关键。就金融消费者保护立法而言，或许法律属性问题更容易困扰具有典型传统西方法制思维国家或地区的立法活动。美国《多德—弗兰克法案》强化了以美联储为代表的联邦政府在金融消费者保护领域的主导作用，这在具有分权传统的国家具有某种划时代的意义，当然也颇受争议。我国金融消费者保护立法则可以在我国已经确立并成长发展的经济法理论与制度框架内获得明确的定位。这一定位也有助于从法律体系上解释、厘定、统合金融消费者保护法与现行以分业经营、分业监管为基础的《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》以及《证券投资基金法》等金融专门法与金融消费者保护法的关系；有助于有效区隔金融消费者保护法与《合同法》《侵权责任法》以及《物权法》等与民事财产权利在保护当事人财产权益方面的重心与差异；更有助于将金融消费者权益保护法与《银行业监督管理法》等行政性法律相区隔。

应该指出的是，既然定位于经济法，金融消费者保护立法在金融消费者与提供金融商品和服务的金融机构之间就不能简单适用“权利义务相对应”的民事平等原则，而应明确对金融消费者权益的特别保护，并加重金融机构的各项义务，例如细化金融机构保密、说明、损失填补等具体义务；在归责原则上应原则适用无过错责任等。同时，应该看到，作为经济法范畴的金融消费者保护立法，仍有一些制度问题需要研究确定。如金融消费者合法权益的具体范围如何界定，如何与民法对于民事财产权利的范围相协调和衔接，新型电子化金融产品的财产属性如何定位等。另外，虽然从理论上看金融消费与一般消费在消费标的、消费方式、消费目的等方面存在差异，但如何将以特定的金融商品或者金融服务消费为标的的金融消费行为与其投资行为加以明确区别，投资人自担风险与其金融消费者合法权益如何区分？再次，金融消费者保护争议处理机制如何选择以及金融消费者保护法制的国际协作等问题，都将成为我国金融消费者保护立法中的热难问题。