以融资平台有息债务为代表的地方政府隐性债务具有形式多样、金额规模巨大且风险错综复杂的显著特性，这种风险隐患的存在必然影响社会各方面的发展。本文深入探讨了地方政府融资平台债务的成因与累积过程，从微观、中观与宏观三个角度分析地方政府融资平台债务的影响与危害，并提出地方政府融资平台债务治理的思路与展望。
地方政府融资平台的产生、定义标准与债务现状
1995年《预算法》的出台对地方政府通过直接发行债券筹资的方式形成约束，政府融资平台作为替代角色被先后设立。基于当时的金融、土地和财政制度，地方政府将土地等优质资产注入融资平台，借助对金融机构的干预力量，通过融资平台获取金融资源，完成基建项目的筹资活动，以实现跨越式发展。在2015年以前，当地政府主体举借债务主要借助这些城投公司的途径完成。正是通过这种方式，地方政府以融资平台公司为债务中介，在短时间内形成体量庞大的隐性债务。
了解地方政府融资平台，首先要明确融资平台的定义。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）将地方政府融资平台定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。上述文件明确了融资平台的属性：独立法人属性；由地方政府及其部门设立；承担政府投资项目融资功能属性。随后，原银监会从偿还责任的实质出发，将融资平台界定为由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
据国际货币基金组织报告，2016年到2021年，融资平台债务余额增长了接近1.5倍，从原来的20.31万亿元扩张到49.88万亿元，同时2022年全年预计超过57.6万亿元。从国家统计局公布的2022年前三季度GDP初步核算结果看，融资平台债务余额在我国国内生产总值（GDP）的占比近60%。西部证券研发中心测算数据显示，截至2022年10月末，中国全社会总债务余额385.6万亿元，其中非金融企业债务余额约为157.7万亿元。据此粗略估计，融资平台债务余额在全社会总债务余额的占比近15%，在非金融企业债务余额中占比近37%。同时，据财政部统计，2023年1月底全国地方政府债务余额达35.70万亿元，包含35.54万亿元地方政府债券和1623亿元非政府债券形式存量政府债务。由此可见，相较于直接发行的债务规模，依靠平台发债规模所占政府总债务比例更高，仍须重点关注融资平台债务问题。
地方政府融资平台债务的成因与累积过程
地方政府融资平台债务的成因
从需求角度来看：地方政府财政资金缺口催生了地方融资平台。第一，1994年分税制改革后“财权上收，事权置留”，地方政府财政收入大幅缩减，但仍担负着大部分的支出职责，地方财政资金缺口加剧。同年《预算法》的出台对地方政府通过直接发行政府债券筹资的方式形成约束。在当时的金融、土地和财政制度安排下，借助“土地财政”融资成为替代选择。第二，地方政府财政支出多用于投资基建项目。此类项目投资回报期限较长，且项目资产变现能力较差，使得地方政府频频出现资不抵债现象，地方政府财政收支矛盾加剧。第三，晋升激励促使地方政府纷纷开展“锦标赛”。GDP增速在官员考核体系中的主导地位促使地方官员不断扩大基础建设投资规模，对资金的需求扩张进一步刺激了融资平台的发展。第四，2008年“四万亿”财政刺激计划的推出变相鼓励地方政府借助融资平台贷款，以应对金融危机的冲击。在以上种种原因的叠加下，地方政府融资平台债务攀升。
从供给角度来看：第一，商业银行等市场投资者在投资债券时会更看重发债主体可获得的政府隐性支持，在融资平台债务和普通企业债务之间优先选择前者。第二，一般由地方政府或其下属部门出资设立地方政府融资平台债务的发行方，当融资平台出现财务困境时，政府部门面临需要偿付部分责任的现实压力，这种政府“隐性担保”成为融资平台偿还债务的有利保障。
地方政府融资平台债务的累积过程
当然，这种债务的形成也是逐渐积累的过程。在2008年之前，地方政府融资平台一直处于萌芽发展的阶段，尽管数量不断增加，但整体增速缓慢。2008年金融危机爆发后，为支持经济复苏，央行联合原银监会在2009年3月发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）等相关文件，向当地政府释放“可以拓宽融资渠道”的利好消息。在以上相关政策文件支持下，融资平台公司得以迅速发展。2009年一年内全国各地融资平台公司数量激增5000余家，地方融资平台公司贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%，局部地区地方政府的债务风险开始显露。
为了防范风险，2015年之后，中央政府对融资平台开始实施严格管理，积极促进其转型。2015年新《预算法》秉承“开前门，堵后门”的思路，允许省、直辖市和计划单列市地方政府直接发行政府债券，并严格限制地方政府以各种形式为融资平台提供隐性担保。然而，由于债务治理权责框架尚不成熟，地方政府融资平台开始借助影子银行、与社会资本合作、设立投资基金等新兴非规范融资模式筹集资金，进一步加剧了隐性债务风险。即便在地方政府债务管理体制改革不断推进的政策背景下，2021年全国各地仍有近万家融资平台公司，且其中地级市及县级（含）以下平台公司数量达8700余家，占全部融资平台比例超过75%…..
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文章来源丨《清华金融评论》2023年10月刊总第119期
本文编辑丨 孙世选
责编丨丁开艳
校对丨兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟
