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陈经伟:“民营银行试点”解读

文/中国社会科学院金融研究所副研究员陈经伟 本文编辑/张英凯 随着2014年两会期间中国银监会主席尚福林对外发布“首批5家民营银行试点方案”,这意味着争论一时···
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文/中国社会科学院金融研究所副研究员陈经伟
本文编辑/张英凯

随着2014年两会期间中国银监会主席尚福林对外发布“首批5家民营银行试点方案”,这意味着争论一时的民营银行试点工作正式启动。

 

理解“民营银行” 

什么是“民营银行”

关于民营银行的争论,源于2001~2003年国内金融界的争论,有支持的,也有反对的。

争论的第一个关键性问题是,什么是民营银行?如何界定民营银行?当时对民营银行的界定归纳起来大致有以下三种:第一种定义强调产权结构,认为由民间资本控股的就是民营银行;第二种定义强调银行的资产和业务结构,认为民营银行应主要为民营经济服务,向民营企业提供贷款;第三种定义则强调银行的公司治理结构,即股东是否有效参与银行的治理,是否采用市场化机制来经营。

争论的第二个关键性问题是,在目前的制度环境和银行业结构框架下,是否需要发展民营银行?争论的问题主要集中在两个方面:一是发展民营银行的目的是什么?能否实现这些目的?这涉及发展民营银行的必要性问题;二是民营银行能否在现有制度条件下生存?

争论的第三个关键问题是民营银行的发展方式和市场进入问题,即通过试点铺开,还是由市场去选择,其中是否“试点”是争论的一个核心。

总之,“民营银行”是国内相对十多年前“国有银行”提出来的非严谨学术和非法律界定的概念,即便是政府正式文件也是模糊概念,在不同人的语境中,其所指往往有很大的差异。目前,以上第三种定义中更强调银行实际的治理结构状况,资本多元化的银行资本结构,引导民间资本不仅要参股或控股银行,还要在银行的治理中发挥一定的“话语权”和相互制衡作用(非一家或者几家民营企业控制),采用真正市场化的机制而非行政手段,来进行银行的经营管理。这是学术界和金融监管部门目前更倾向的民营银行的定义。

 

“民营银行”的现在

虽然说十年前关于民营银行的争论没有得到一个统一的认识,但它的结果却是有力地推动了中国银行业资本结构的民营化改革进程。

2003年初,政策当局提供了一套全新的解决思路,第一步便是解决长期以来中国国有金融体系“主人到处都在,主人又到处不在”的产权越位与缺位问题——“把国有独资商业银行画上句号”和“真正把国有独资商业银行变成现代的商业银行”。方案同时明确提出“抓两头、带中间”的战略思路,即在推进国有独资商业银行重组改造的同时,抓好全国三万多家农村信用社的改组改造工作(主要是农村信用社改农商行),使广大农村能够有一个基于商业原则、服务“三农”的农村金融服务。所谓“带中间”就是在国家重点抓好两头的情况下,带动各省、市、自治区及二级城市搞好原股份制商业银行和众多城商行改革(主要是城市信用社改城商行)。

中国十年前就开始对“国有银行体系”进行改革,不管是对原来的四大国有银行股份制改造,还是对国内大批城市信用社和农村信用社(经营失败的“民营银行”)进行改制,都基本坚持两大目标:政府主导(包括地方政府)和引导外资与民营资本参与,以及强化银行内部治理结构为改革方向。

经过十年的改革,如今中国银行业已发生了脱胎换骨的变化,形成大型国有银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行的银行业机构体系及其相应的法律法规体系。如果从最直观的企业资本结构角度上理解“民营银行”,根据中国银监会数据,目前,除了国开行、农发行、进出口银行等几家大银行以外,其他大部分银行,包括690家商业银行其中的大部分银行(部分城商行和多数农商行)、超1000家村镇银行和118家农村合作银行以及1800家左右的农信社都可以称之为“民营银行”或者是“民营银行”雏形。

进一步来说,尽管目前中国银行业还存在许多的问题,但是,银行业已从当初技术破产的境地,发展成为全球最赚钱的行业之一。银行民营化再次作为金融改革的一项重要方案被提出,并正式进入了实施议程,意味着民营银行的发展将进入崭新阶段,银行资本民营化为中国银行业改革内容和未来趋势之一。

需要说明的是,国内金融监管和学术界的一般共识是,除了增量(新设银行)的改革路径发展民营银行以外,中国银行业继续深化改革的重点是以存量改革为主,即在目前民间资本进入银行业已达到较高程度的基础上,放松相关限制,推动银行股权相对集中,并允许民间资本在银行治理中发挥越来越大的作用。也就是说,中国银行业机构已达3800家,市场竞争渐趋激烈,大规模新设银行并不是一种合适的选择;从优化中国银行业治理结构的角度而言,对现有数量庞大的银行进行民营化改造,比多设几家新的银行更重要。

 

“民营银行试点”的政策导向与实施难点

政策导向

此次“民营银行试点”工作的展开,将坚持“纯民资发起、自愿承担风险、承诺股东接受监管、实行有限牌照、订立生前遗嘱”等原则推进试点,探索合理、高效、可持续的治理与经营模式,为银行业改革注入新活力。

一是试行自担风险的新机制。具体来讲就是让资本说话的公司治理机制、让资本决策的经营管理机制、让资本所有者承担风险损失的市场约束机制和避免“国家兜底”。

二是增量改革。十年前民营资本进入银行业的法律障碍就已经消除,往往是通过兼并重组城市信用社和农村信用社以及在银行改制、改造的过程中进入了银行业,真正由民营资本发起设立还比较少。此次试点采取共同发起人制度(至少有2个发起人、遵守单一股东股比规定)是一种增量方式改革。

三是差异化与市场补缺。试点中的“有差异化的市场定位和特定的战略”要求,主要指向服务社区、小微企业和“三农”等市场主体,是一种市场补缺。

 

实施难点

一是难以制定特殊的法规。从操作层面上讲,“民营银行”的准入首先涉及法规问题,主要包括《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国行政许可法》等法律,以及中国银监会《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》和《银行控股股东监管办法》等部门法规。很难针对“民营银行”这一非法律界定概念群体制定特殊的法规(比如能禁止国有资本或者其他资本形式入股吗?)。

二是高级金融人才瓶颈。银行经营对专业性要求比较高,目前国内的金融高级人才大部分集中在北、上、广、深等一线城市或者地区,一些二线城市和经济欠发达地区为吸引金融高级人才,在实践操作上往往是依靠“年薪+政治地位”模式,“民营银行”在激烈的市场竞争环境中,在吸引金融高级人才方面没有优势可言。

三是信用劣势。信用是银行业生存和发展的基础,由于“民营银行”与国内其他具有国家和政府潜在信用的银行相比,存在信用劣势,这也意味着“民营银行”在传统银行存贷业务开展上处于劣势。因此,差异化将成为民营银行生存和发展的基准点。

四是“有限牌照”劣势。这意味着试点“民营银行”在可经营的业务范围、开展业务的区域、合格存款人等方面存在一定限制,比如不得吸收居民储蓄存款,或者只能吸收一定数额以上的存款,体现对低收入阶层的保护等。在经营和业务开展过程中,“民营银行”与目前正在推行的村镇银行(完全商业银行牌照)相比还处于劣势。

五是股东与管理层之间激励兼容问题。“隔行如隔山”,管理好一家实业企业不等于能够管理好一家银行。这意味着,新设“民营银行”在其实际经营中,金融领域专业人士的作用是不可或缺的,实业界民营股东与职业经理人管理层之间的经营理念融合以及激励兼容问题,可能是一个难点。

 

“民营银行”改革的展望 

增量“民营银行”

一是“参与人招投标准入制度”。银行业毕竟是特许经营行业,这次试点虽然打破了行政管理下的区域划分和指标分配计划模式,但对于民营资本准入的条件和要求仍然缺乏规章和制度化,下一步增量改革采取“参与人招投标准入制度”,在全国范围内,有对意愿参与“民营银行”的民营资本进行公开招标。

二是“市场分析专业报告制度”。“在哪个区域”、“提供怎么样的金融服务”和“通过哪种途径提供”等市场分析是差异化经营的基础,在方案批准和资格审查前,通过专业机构对该地区进行专业市场分析显得很有必要。

 

存量“民营银行”

更有现实意义的是,此次“民营银行试点”过程中的经验和做法将给存量“民营银行”的深层次改革带来更多的借鉴。

一是股份制商业银行和城市商业银行改革。目前,在这两类机构中民间资本占比较低,民营资本占比上升到80%左右的制度安排和改革路线图需要设计。

二是农村中小金融机构改革。从股权机构来看,国内农村中小金融机构基本上是“民营银行”,但历史原因遗留下来的代表地方政府利益的省联社行业管理模式,以及下一步的积极引导民营资本参与农村信用社改革的制度安排和设计,将成为“民营银行”改革的重点,也将成为中国银行业改革最终成败之关键。

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