标题：财税体制与高质量发展：当前制约因素与未来改革方向丨资本市场
时间：2024年4月28日 (上午9:26)
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作者：清华金融评论

[1] 文/粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，粤开证券宏观研究助理晁云霞 2023年12月中央经济工作会议提出，要积极谋划新一轮财税体制改革。新一轮财税体制改革既是建立现代财税体制的需要，更是更好地推动中国式现代化和高质量发展的需要。财税制度对经济发展极为重要，但当前财税体制与高质量发展的适配性仍显不足。本文分析财税体制存在的问题，并提出新一轮财税体制改革更好地促进高质量发展的方向与建议。 科学合理的财税体制有利于推动经济发展 财税体制与经济发展整体上互相影响，不同发展阶段政府职能的侧重点不同，对应的财政管理体制也不同。新中国成立初期，政府需要集中有限财力推动国民经济恢复，实行了“高度集中、统收统支”的财政管理体制，其主要特征是财政收入和支出责任均高度集中于中央政府。改革开放后，要推动简政放权，“财政包干制”逐步兴起。20世纪90年代初，社会主义市场经济体制改革目标确立后，政府与市场的边界亟待厘清，迫切需要建立起与市场经济发展相适应的财税管理体制，我国于1994年推行了分税制改革。财税体制不断改革并适应发展需要，推动中国经济发展总体持续向好。 一是财税体制确定了政府与市场关系的框架，从而影响了微观市场主体预期与行为。财税体制重点约束的是政府行为，从而划定政府与市场的边界。从收入端看，稳定、合理的财税体制能够明确国民收入在政府与微观主体之间的分配关系，稳定微观市场主体的预期，激发微观经济活力。我国于1983年和1984年先后进行了两步“利改税”，调整了政府与国有企业的关系，激励国有企业改善生产经营、增加税后利润，从而促进了经济增长。1994年分税制改革的市场经济导向鲜明，通过配套的工商税制改革初步建立了现代税收制度，简化了税制，统一了各类内资企业的税收政策，促进了公平竞争，稳定了企业预期，进一步激发了不同所有制企业的活力。从支出端看，财税体制确定了政府职能范围。计划经济时期政府主导国家资源配置，对经济的干预程度较高，体现在财政支出占GDP的比重较高；而市场经济建设时期政府需要转变职能和角色，让市场发挥资源配置的决定性作用，因此在由计划经济向市场经济的过渡时期，财政支出占GDP的比重逐步下降。 二是财税体制决定了中央与地方政府间的财政关系，保证中央宏观调控能力的同时，通过恰当的财政激励调动地方政府积极性可以更好地促进经济发展。“高度集中、统收统支”的财税体制虽然有利于中央政府发挥宏观调控职能，但其最大的弊端在于地方缺乏财政自主权和经济建设积极性。1978年后，随着放权让利改革浪潮的掀起，“财政包干制”应运而生。在“财政包干制”背景下，地方超收收入归地方政府所有，极大地调动了地方政府发展经济、增加财政收入的积极性。但是，“财政包干制”存在两个弊端，长期来看不利于经济增长与稳定：第一，中央政府在财政收入分配中处于不利地位，中央财政收入占比在1985—1993年期间持续下降，宏观调控能力不断被削弱；第二，按照行政隶属关系划分收入导致地方保护主义盛行，不利于产品和要素流动。1994年分税制改革扭转了这一局面，一方面提高中央财政收入占比并建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，使得中央政府的宏观调控能力不断增强；另一方面破除按照行政隶属关系划分收入的做法，增强了地方政府改善地区投资环境、促进地区经济增长的积极性。分税制改革所建立的央地财政关系，是1994—2012年期间我国经济保持相对稳定的高速增长的重要原因之一。 三是财税体制影响宏观调控政策的实施路径和实施效率，从而影响国家发展战略和经济调控政策的实施效果。科学合理的发展战略和财税政策如果得不到财税体制的支撑与配合，其执行效果有可能大打折扣。20世纪90年代初，“财政包干制”下地方保护主义盛行，使得国民经济协调发展、稳定宏观经济等重大发展战略和宏观调控政策难以贯彻实施。分税制改革后，财政收入划分不再以企业行政隶属关系为依据，抑制了地方保护主义，促进了全国统一市场的形成；同时通过转移支付制度加强了中央权威，确保了国家重大发展战略和宏观经济调控政策的贯彻与实施，我国经济步入高增长、低波动的黄金时期。分税制改革以来预算管理体制不断完善，财政政策的执行效率不断提升、效果不断增强，使我国经济在1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中仍保持了较为稳定的经济增长。 当前财税体制在推动经济高质量发展中面临五个不足 1994年以来，我国财税管理体制不断调整完善，适应了市场经济发展的需要，极大地促进了经济发展。但是，我国现行财税体制设计仍存在诸多问题，对构建全国统一大市场，推动共同富裕、绿色转型、科技创新，应对人口老龄化等重大战略任务的支撑不足，与经济高质量发展的要求仍有差距，主要体现在以下五方面。 政府与市场的边界不清晰、不稳定，地方政府过多地干预了市场经济运行，同时承担的兜底责任过多 市场经济环境下，政府应着重解决外部性较强或市场失灵领域的问题，其他大部分问题应由市场机制解决。但近年来，政府有限财力与无限支出责任的矛盾加剧，这在一定程度上源于政府与市场的边界不清晰、不稳定。第一，城投公司市场化转型实质性进展缓慢，地方政府隐性债务问题影响经济发展。第二，地方政府为吸引税源采取不规范的减税降费制造税负洼地，不利于市场公平和构建全国统一大市场，也造成企业对生产经营前景的预期不稳定，恶化了经济下行背景下市场信心不足的问题。第三，地方政府对地方国有金融机构的干预不利于资金向生产效率更高的行业或企业流动，降低了金融资源配置效率。第四，“底”的标准与界限不清导致政府承担过多的“兜底”责任和经济社会风险财政化，不利于财政可持续性和国家治理能力的提升。 事权与支出责任划分不合理，地方政府支出责任过重 在中央与地方共同事权较多、长期“中央决策、地方执行”的制度体系、中央对地方的多元目标考核、经济社会风险财政化等因素的共同作用下，地方政府实际支出责任范围不断扩大、支出刚性程度不断上升，加剧了地方财政收支矛盾，不利于地区经济高质量发展。第一，地方财政支出压力增加导致部分地方政府采取弱化公共服务的方式缓解收支矛盾，一定程度上降低了社会福利；虽然“三保”支出在上级转移支付的支撑下有保障，但由于地方财力有限，医疗、教育和养老等公共服务供给数量和质量的提升空间受限，不利于缓解居民后顾之忧，从而影响居民消费意愿和消费结构，制约经济增长和结构转型升级。第二，地方财政支出压力过大导致政府隐性债务风险不断上升，而化债压力下部分地方政府（尤其是区县级政府）既无能力又无精力聚焦长期经济高质量发展。第三，由于地方政府更加关注局部短期利益，在涉及经济全局利益和长远格局的领域，地方政府的投入与参与积极性不高，大部分事权与支出责任由地方政府执行造成中央政策效果偏离预期，不利于发挥中央总览全局的宏观调控职能，也不利于整体经济发展质量的提升...... 阅读全文 请点击 [2] 文章来源丨《清华金融评论》2024年4月刊总第125期 本文编辑丨王茅 责编丨丁开艳、兰银帆 初审丨徐兰英 终审丨张伟 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2024/04/5.jpg [2] http://mall.thfr.com.cn/aaa/Tsinghua/magazine/wxpay/contentPage.php?id=4142&code=071wLmGa13Y4mH0w1UFa1ulRQe0wLmGN&state=STATE
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