标题：马海涛：新一轮财税体制改革的重点领域及其推进方向｜封面专题
时间：2024年5月10日 (上午9:19)
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作者：清华金融评论

[1] 文/中央财经大学校长马海涛 财税体制改革作为中国经济体制改革的先行者和引导者，重任在肩、责无旁贷。立足新形势、新阶段，新一轮财税体制改革谋篇布局正逢其时，应当以财政力量持续推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，为加快中国式现代化建设提供坚实制度保障。 2023年12月，中央经济工作会议提出：“要谋划新一轮财税体制改革”，今年距离上一次具有划时代意义的“分税制”财税体制改革恰逢30年。“分税制”改革重塑了我国中央与地方的财政关系，确保了中央财政的掌控力，全面有效统筹财力的同时也给地方财政注入了充足动力，这为后来的经济高速增长夯实了制度基础，为国家治理能力的提升提供了坚实保障。改革开放以来财税体制改革的历史回顾改革开放以来，我国社会主义建设取得举世瞩目的辉煌成就。在此过程中，财税体制改革作为推动中国特色社会主义建设各项改革的先行军，从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础与支柱，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力。 改革开放至党的十八大以前：财税体制改革服务于中国特色社会主义市场经济体系的构建与完善 改革开放初期，经济体制改革是以“效率优先、兼顾公平”为导向，这一阶段重视构建与社会主义市场经济体制相适应的财税体制。为规范政府间财政关系，1994年我国开始推行“分税制”改革。“分税制”改革的目标对象是财政体制，改革重点在于一般预算收入。一是保持事权和支出责任划分基本稳定。二是遵循市场经济一般做法划分中央与地方税收收入。三是建立税收返还机制并引入转移支付制度。自此，分级、分税的政府间财政体制逐步建立与发展，充分调动了中央与地方两个积极性，促进了市场经济体系的形成与完善。进一步，为构建与社会主义市场经济体制相适应的财税体制框架，1998年全国财政工作会议首次提出构建公共财政框架。改革的重心转向公共预算管理制度，财政支出规模明显扩大，在财政大力支持国有企业、金融等关键领域市场化改革的过程中，显著增加对教育、医疗、社会保障等社会事业发展的投入，财政从生产建设型逐渐转变为适应公共财政需要的、更多改善民生的公共服务型。 党的十八大以来：财税体制改革服务于国家治理体系现代化建设 党的第十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断，将以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政提升到国家治理层面。这赋予了财税体制改革在全局改革中更为重大的使命与要求：一是在预算管理改革方面，2015年新《预算法》的正式实施，以法律的形式明确并强调了全口径预算管理制度，同时提出跨年度预算平衡机制，推进转移支付制度化。二是在税收制度改革方面，2016年“营改增”的全面推行标志着流转税制重大结构转换基本完成。 同年，金税三期工程实现全面覆盖，规范税收执法、管控税收风险。2018年“国地税合并”开启税收征管体制改革新进程，提高了征管效率，加强了信息与资源的优化整合，更为有效地摸清税源底细，向上统筹财力。同时，持续推进大规模的减税降费，我国宏观税负从2012年的18.7%降至2022年的13.8%，2013—2022年，累计减税降费和退税缓税缓费超13万亿元，助力深化供给侧结构性改革。三是在央地财政关系改革方面，我国从2018年开始，围绕基本公共服务、科技、教育、医疗卫生、交通运输、生态环境、自然资源、公共文化、应急救援和知识产权等领域，先后出台10项改革方案，初步建立起财政事权划分的动态调整机制。 上述一系列财税体制改革为我国国家治理体系现代化建设夯基垒台、立柱架梁，国家治理能力得到进一步提升。 新一轮财税体制改革的新定位我国当前正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，全面建设社会主义现代化国家的新征程已开启，推动中国式现代化和高质量发展正成为新的共识和行动方向，财税体制改革必须服从和服务于政治经济形势和国家战略需求的新变化。立足于“三新一高”战略思想立足新发展阶段、贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，是全面建设社会主义现代化国家新征程的理论内涵和实践要求。新一轮财税体制改革需要将国家重大战略和重点任务作为财政支出的重点领域，助力科技自立自强，加快发展现代化产业体系，打造数字经济发展新优势，推进农业农村现代化，推动经济社会绿色低碳转型。财政要支持“促消费、扩投资、稳外贸”，牢牢守住安全发展底线，更好统筹国内国际循环。立足于中国式现代化的要求新一轮财税体制改革必须以中国式现代化的内在要求为根本遵循。人口规模巨大的现代化要求财税体制改革始终聚焦民生福祉，优化财政支出结构，重点保障基本民生，兜牢兜实民生底线。全体人民共同富裕的现代化要求财税体制改革更加重视收入分配的调节作用，规范财富积累机制，优化转移支付制度。物质文明和精神文明相协调的现代化要求财税体制改革优化教育资源配置，保障公共文化服务供给，切实维护人民文化权益，丰富人民精神文化生活。人与自然和谐共生的现代化要求聚焦生态环境保护的结构性、根源性、趋势性问题，完善绿色税制体系建设，改进重要生态功能区域的转移支付补偿机制，加强政府绿色采购制度建设。走和平发展道路的现代化要求践行“共商、共建、共享”的全球治理观，主动参与并引导国际税收治理体系的再构建，有战略与策略地承担大国财政的使命和担当，为世界提供更多国际公共品，推动构建人类命运共同体。立足于错综复杂的国际国内新形势当今世界变乱交织，百年变局加速演进，经济全球化遭遇逆流、贸易保护主义及地缘政治博弈持续加剧，世界经济增长动能不足，国内人口老龄化、经济数字化与低碳化的趋势加强，经济运行的不确定性越来越高。新一轮财税体制改革要坚持“以我为主”的政策取向，在加强财政政策跨周期调节的同时，也要综合考虑我国经济恢复稳固性、均衡性的实际，适当强化财政政策逆周期调节作用。立足于财政形势的新变化近年来，我国经济发展进入新常态，财政收入进入中低速增长阶段，刚性支出压力不减，财政收支矛盾加大，地方政府债务风险凸显，财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态。因此，财税体制改革需把握好财政收入与支出、当前与未来两组关系。一方面，培育涵养优质税源，积极拓展财政空间，建立防范化解地方债务风险长效机制，全面推进地方财政可持续能力建设，提升财政应对各类突发性风险的综合能力；另一方面，持续优化财政支出结构，优先安排基层“三保”支出，加大重点领域支持力度，压缩一般性支出，取消不合理支出和无绩效支出，合理统筹财政资源，强化财政资金支出绩效管理，提升财政资金使用效益。立足于社会主要矛盾的新转化现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，重点领域的改革任务依然艰巨，民生保障存在短板，社会治理还有弱项，城乡区域发展和收入分配差距较大。新一轮财税体制改革必须注重提升财政支出的实效性与公平性，一方面要重视支出所带来的人民群众获得感、幸福感、安全感直接和间接的提升；另一方面要满足人民日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求。新一轮财税体制改革的方向与路径新一轮财税体制改革要秉承“分税制”改革以来“以政领财，以财辅政”逻辑主线，服务国家治理体系现代化与中国式现代化的伟大进程，以“一组关系，一个要点，三大领域”为抓手，在以下五个方面纵深推进。合理把握政府与市场的边界及其调整力度 坚持市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的根本指引，促进有效市场与有为政府的辩证统一。 第一，合理界定政府规模，避免政府支出责任不合理扩张。一是明晰政府支出领域与方向，尝试建立财政支出与政府投资领域的动态清单，避免政府职能的“越位”“缺位”“错位”。二是更加关注保障重点领域，加快建设现代化经济体系，财政资金注重“精准滴灌”，避免重复性项目的无效建设，提高财政资金的利用效率。三是优化现有税收治理体系，清理和规范优惠政策，建立税收环境评估指标，加强区域间税收协调与征管合作，建立机制化的区域税收协调机构，倡导自发性区域税收协调合作协议，引导全国统一大市场的形成。 第二，政府支出服务国家重大战略，更加关注科技、教育、民生等关键领域。一是支持科技强国战略。提升国家整体创新体系效能，加大财政对科技创新的长期稳定支持，全力支持打赢关键核心技术攻坚战，保障好国家重大科技项目等资金需求，深化财政科技经费分配使用机制改革，推动高水平科技自立自强。二是支持教育强国战略。确保教育经费的足额拨付，提高义务教育经费保障水平，多渠道增加普惠性学前教育资源，推动高质量教育体系建设，切实提升教育服务高质量发展的能力。三是支持医疗、养老等社会保障。不断提高财政支出的“民生”含量，织密社会保障安全网，持续推进医养融合，加大财政投入，调动医疗机构与养老机构合作积极性，推动养老服务多元化发展。利用财政资金引领社会资本，提高养老机构社会化程度，大力发展“银发经济”。 加强各类、各级财政资金的多元统筹 确保财政资金使用提质增效，做好国家重大战略任务的财力保障。 第一，强化横向各类资金的统筹，即加强“四本预算”统筹。进一步完善政府预算体系，增强“四本预算”有效衔接，推进统编、统批、统管，强化政策集成和资金协同。 第二，强化纵向各级资金的统筹，即纵向政府间财力向上统筹。我国上下级政府之间以“授权关系”为核心逻辑，中央政府向地方政府进行各种事项的委托与授权，都需要财力作为基本保证，因此需要确保财力向上一级政府相对统筹，充分发挥中央政府在国家治理体系中的重要统筹能力。 第三，强化税收收入和非税收入的统筹。统筹管理税收与非税收入，以增强财政可持续性和提高经济运行效率。加强非税收入的收缴管理，防止财政资金体外循环，统筹整合国有企业利润、土地出让金收入，用好各类专项债券资金、中央预算内投资等，推进重大项目建设，引导全社会投资。 健全现代预算制度 深化预算制度改革，牵引带动政府治理效能持续提升。 第一，进一步完善预算管理制度，提升重点领域资金效益和政策效能。一是进一步深化预算绩效管理。扩大科技财政支出、银发产业补贴等重点预算支出绩效评价范围，促进财政资金、项目推进部门和单位整体支出绩效评价，把财政资金使用的结果向社会公开，促使利益相关各方主动进行良性监督。二是实行预算项目全生命周期管理。全面实行预算支出“项目化”管理，以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。三是完善基本支出标准。健全基本公共服务保障制度和标准。将绿色财政政策、绿色税收与绿色金融等政策结合，有效发挥政策协同效应。四是全面推进预算管理一体化。积极推动央地之间的预算信息联通共享，动态反映各级预算及相应执行情况。加强预决算信息公开，扩大公开范围，细化公开内容，改进公开方式，提升公开的完整性、规范性和及时性，保证各项支出的民主决策和民主监督。 第二，健全政府债务管理体系，防范系统性财政风险，完善政府债务管理体制机制。一是尝试建立政府债务预算。实现对政府债务“借、用、还”的全过程监控，明确每年债务的本金与利息，增强政府债务透明度，强化对政府债务管理的监督。二是构建政府债务的终身追责制度。明晰政府债务的相关责任主体及其相关责任，对政府债务发行责任人信息进行披露，对继续违法违规举债的领导干部做到终身问责、倒查责任。 优化税制结构保持宏观税负和税制稳定，确保必要的财政汲取能力和政府调控能力。第一，完善增值税制度，着力推动高质量发展。优化增值税分配机制，充分考虑生产地和消费地贡献。畅通抵扣链条，考虑将目前尚未纳入抵扣链条的贷款服务、餐饮服务、居民日常服务等纳入增值税抵扣范围，尽量采取零税率而不是直接免税的方式。第二，完善消费税制度，强化调节引导作用，稳步扩大征收范围，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税的征收范围，增加奢侈性消费的税目设置；分批后移征收环节，探索将消费税的征收环节从生产环节后移至消费环节，并将其部分或全部划归消费行为发生地。第三，服务现代化产业体系建设等国家战略。降低现代产业的实际税率，考虑上下游产业相关税率，形成现代化产业税率关联调节机制，增加现代产业在融资方式、人力资本、创新转化等方面的减税力度，发挥减税在促进创新方面的实效。第四，建立数字税收体系。结合数据要素特征创新税收制度，将数据要素作为征税对象纳入现行税制体系，完善要素分配机制，建立数据要素客体化机制，明确征税对象的法律形式和权利结构，同时合理调整税收构成要件选择，将用户价值充分纳入经济价值和税收负担的分配机制中，实现公平与效率的税收目标。深化财政体制改革 进一步理顺中央与地方财政关系，更好发挥两个积极性。 第一，推进政府间事权与支出责任划分。尽可能清晰划分财政事权，不受现有支出责任承担格局的干扰，按照受益范围、信息复杂程度、行政成本等原则和标准推进划分，尽量规范和减少中央与地方共同财政事权。积极构建支出责任的“弹性”调整机制，因时制宜、因地制宜，通过优化调整财力状况，尽可能让各级财政有能力承担应有的支出责任。 第二，优化政府间收入划分，确保中央财政收入占比处于合理区间。近15年来，中央财政收入占比持续降低，从2009年的52.4%下降为2022年的45.6%，相对当前与未来我国财政可能面临的风险挑战而言，这一比例还应适当提高；同时健全地方税收体系，着力培育地方税源，合理设置地方税权。 第三，完善财政转移支付体系。规范一般性转移支付制度，建立一般性转移支付稳定增长机制，促进地区间基本公共服务均等化。加强专项转移支付管理，清理整合专项转移支付。健全转移支付监管体系，完善专项转移支付绩效评价体系，确保专项资金使用充分体现国家战略需求。 第四，加快推进省以下财政体制改革。一是建立科学合理的省以下收入划分机制，规范省以下各级政府的税收分成比例，优先确定省级政府的收入分享比例以巩固其调控主体地位。二是进一步完善省以下地方政府间事权与支出责任的界定，减少事权、支出责任与财力错配的情况，强调省级政府对全省的统筹管理，落实基层政府公共服务供给。三是规范省以下财政管理工作，持续推进常态化资金直达机制，着力保障基层财力水平。 本文编辑丨周茗一 责编丨丁开艳、兰银帆初审丨徐兰英 终审丨张伟 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2024/05/3.png
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