标题：连平等：下半年政策层面有哪些重要看点？｜政策与监管
时间：2025年8月5日 (上午8:46)
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作者：清华金融评论

[1] 文/广开首席产业研究院院长兼首席经济学家连平，广开首席产业研究院刘涛、马泓、王运金 7月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。由于今年以来外部环境压力较大，不确定难预料因素较多，本次会议凸显出高层对于稳就业、稳企业、稳市场、稳预期等一系列紧迫任务的高度重视和积极应对，对于保障我国全年和“十四五”经济工作实现圆满收官、为“十五五”奠定良好开局等都具有重要指导意义。会议释放出的八大政策信号值得关注。 看点1：深刻认识中国经济的内在复合优势 会议在指出当前我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的同时，着重梳理了自身比较优势。除“基础稳、优势多、韧性强、潜能大”和“长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”之外，还首次系统性提炼了四条很具体的优势，即中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势。 中国特色社会主义制度最大特征是能够把“集中力量办大事”与“激发市场活力”统一起来。一方面，党中央集中统一领导使宏观政策具有跨周期、跨部门的穿透力，危机时期可以迅速形成资源合力；另一方面，混合所有制、要素市场化配置、全国统一大市场等改革又不断给微观主体松绑。制度优势不是静止的，而是在不断改革中被重新定义：当外部环境越不稳定，制度弹性就越能转化为治理效能。 与此同时，我国坐拥14亿人口、4亿以上中等收入群体和1.2万美元左右的人均GDP，集聚了2.4亿受过高等教育或具备专业技能的人才，每年理工科毕业生数量相当于美欧日之和；不仅是全球第二大消费市场，还是全世界唯一拥有最全工业门类的经济体，在高铁、电力装备、新能源、通信设备等领域形成系统性领先优势。上述优势并非简单相加，复合起来可以发挥更大的乘数效应。 其中，制度优势提供正确方向和治理保障，市场规模提供丰富场景和内外贸一体化空间，产业体系提供配套与转化能力，人才资源提供创新与实践主体。当外部环境充满不确定性时，“四位一体”的复合优势就是中国最大的确定性，是统筹和做好国内国际双循环的底气。这些优势的归纳和提出，将有助于各方保持战略定力，积极识变应变求变，形成理性预期，增强做好下半年经济工作的信心。 看点2：承上启下高质量达成经济增长目标 为实现“十四五”圆满收官，中央政治局会议强调“坚持稳中求进工作总基调，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有力促进国内国际双循环，努力完成全年经济社会发展目标任务”。内容与年初“两会”、4月政治局会议所提出的增长目标要求保持一致。 上半年，我国宏观政策采取“能早则早、宁早勿晚”的施策方略，在一系列政策“组合拳”的推动下，实际GDP同比增长5.3%，主要经济指标表现良好，为实现全年经济增长目标打下了坚实的基础。近日，国际货币基金组织（IMF）将今年中国经济增速上调至4.8%，较4月大幅上调0.8个百分点。如此较大幅度上调我国经济增速预测在IMF往年的相应过程中是不多见的，反映了国际权威机构对中国经济的乐观预期。 当前我国商业周期尚处于去库存阶段，经济增长仍旧面临诸多困难和挑战，后续需要更多针对性增量政策激活经济各个领域。展望下半年，预计政策将加力持续释放内生性发展动能，加快发展新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合发展，激发各类经营主体活力，降低其融资成本，扩大高水平对外开放，以推动实现经济增速保持平稳增长，高质量完成全年目标。 会议指出，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”。为此，经济保持稳定增长意义重大。从长期来看，要在“十四五”收官之年达成预期目标、实现长期远景目标，跨越中等发达国家门槛，长期经济增长速度必须保持4.5%以上的增速，今年5%的GDP增速将为“十五五”时期的发展打下坚实基础。 看点3：宏观政策要持续发力并适时加力 会议强调，落实落细宏观政策各项措施。一方面，下半年将继续落实好此前已出台的各项政策措施，如超长期特别国债发行与使用、“两重”建设、“两新”工作、新型政策性金融工具等，增强政策的持续性，充分释放政策效应；另一方面，尽管上半年尤其是5月一系列增量政策的操作力度较大，下半年还是有一定可能会根据国内外经济形势变化考虑适时加力，再度出台相关增量政策继续加强宏观调控力度。其中，更加积极的财政政策工作重点将集中于政府债券的发行与使用上。今年1-7月已完成发行政府债券约16万亿元，但受到期规模较大、发行节奏稳健等因素影响政府债券仅净增约4万亿元，与全年增量目标还有较大距离。 下半年政府债券发行尤其是国债发行节奏将持续加快，推进政府投资项目加快落地，着力提升资金使用效率。下半年货币政策将保持适度宽松基调，加大调控强度，通过逆回购、MLF等总量工具加大流动性投放，保持流动性充裕；必要时有望再度降准、降息，推动社会综合融资成本稳步下行，为政府债券的集中大规模发行以及信贷投放提供宽松的金融环境。新型政策性金融工具、养老与服务消费再贷款等各项结构性货币政策工具将持续发挥其独特优势，更具针对性地支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等重点领域与薄弱环节。 下半年我国经济运行仍将面临诸多内外部风险与挑战，稳外贸、扩内需需要宏观政策的持续支持。建议新增1万亿元超长期特别国债额度，其中5000亿元用于支持“两新”工作、新型城镇化建设等，加大对基本民生、扩大投资、促进消费、稳定外贸的财政支持力度，给予市场有力的政策信号；另外5000亿元可用于支持减税降费及退税政策，重点支持高新技术企业、高端装备制造企业以及外贸企业。 建议货币政策在保持银行合理息差的同时，择时小幅降息，重启国债买卖操作，增加流动性投放，进一步降低社会融资成本，支持下半年政府债券的大规模发行；同时向市场释放政策积极信号，改善预期、增强信心。在准财政工具方面，建议可增加1万亿元政策性开发性金融工具，由国开行、农业发展银行发行金融债券筹资成立基金，同时中央财政可按实际股权投资额予以适当贴息；以股权方式补充重大基建项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，有效拉动基建投资扩张。 可在不增加政府杠杆率以及赤字的前提下扩大投资，撬动9倍左右的银行信贷和社会资金；此举有助于更好发挥有效投资“补短板、调结构、稳就业、带消费”的综合效应，进一步巩固经济恢复发展的基础。 看点4：针对性政策有效释放内需潜力 为有效提振和释放内需，中央政治局会议指出“要深入实施提振消费专项行动，在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点”，进一步强化了“两会”和4月政治局会议所提出的扩大内需的重要性。上半年，社会消费品零售总额累计同比增长5%，较2024年12月底3.5%高出1.5个百分点。 最终消费支出贡献率升至52%，拉动GDP增速约2.75个百分点，贡献率和拉动率较2024年末分别上升7.5个百分点和0.75个百分点，继续成为拉动经济增长的重要组成部分。下半年，随着财政和货币资源的逐步下放投入，通过增加居民收入和减少重点行业政策壁垒，加快落实“两重”、“两新”政策，积极拓展和提振国内服务消费，包括旅游、电信、医疗、养老等各个方面。各地将扩大服务消费领域供给能力，推动释放居民服务消费潜力，促进内需改善，支撑经济增长。 会议还特别指出“要激发民间投资活力，扩大有效投资”，充分体现了民营经济对我国经济发展的重要组成部分。“十四五”时期以来，民营经济在投资方面发挥了重要的作用，民间投资已然成为高端装备制造业投资的主力军，并且在科技创新领域展现出强大的市场活力。上半年，扣除房地产开发投资的民间投资同比增长5.1%，实现了稳定的增长，为国内整体固定资产投资提供了坚实的基础。 下半年，在一系列支持政策的推动下，预计非地产投资扩张节奏稳健。受益于特别国债和地方政府专项债的发行和资金持续投放，基建投资将继续发挥托底的作用。超长期特别国债资金下发继续推动“两重”建设投资加快脚步，装备制造和高新技术制造业继续较快投资增速。民间投资信心也将稳步修复，为提振内需发挥更大的作用，为经济增长保持韧性起到“压舱石”的作用。 看点5：以科技创新引领新质生产力发展 会议强调，要坚定不移深化改革，坚持以科技创新引领新质生产力发展。主要涉及以下四个方面：一是要加快科技创新体制机制改革。培育新质生产力，需要继续在科创体系、金融体制、财税体制、新型基础设施建设、知识产权保护与人才培育等方面加码，如统筹完善各类科创平台建设，形成层次清晰、相互支撑的创新生态体系；注重科学家主导，扩大科研自主权；加大政府资金投入，吸引社会资本参与科技创新；通过创业投资、上市融资、信贷支持、科技保险等工具为科技创新提供全生命周期的金融服务；加大对科创企业与人才的税费优惠政策支持等。 二是推动科技创新和产业创新深度融合发展，加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业。企业是技术创新的主力军，需要对领军企业和中小科技企业实施差异化的政策扶持；建设高能级成果转化与中试平台，推广“先使用后付费”等多元化转化模式；提供场景应用、上下游数据互联等相关服务；建立容错机制，为融合创新留足空间；通过政府引导基金撬动社会资本，鼓励投小、投早、投长期、投硬科技；完善知识产权质押融资、科技成果转化保险等工具拓宽企业融资渠道；优化硬科技企业上市标准，吸引、培育、壮大耐心资本。 三是持续优化市场竞争秩序，依法依规治理企业无序竞争，规范地方招商引资行为。会议强调要纵深推进全国统一大市场建设，就是要打破地区准入壁垒、消除地方保护主义、打击歧视性地方补贴，建立公平竞争的市场秩序；统一要素资源市场，实现土地、劳动力、资本、技术、数据在全国范围自由流动、合理定价。同时，还将统一政府行为尺度和市场监管执法，规范招商引资、政府采购等行为，完善公平竞争审查制度，实现事前事中事后的全链条规范。 四是推进重点行业产能治理，解决“产能过剩”与“内卷”问题。尤其是建材、钢铁、煤炭、化工、光伏、汽车、家居等行业的内卷情况较为严重，需要根据实际情况灵活采用引导式和行政命令式两种方式合理限制产能，及时淘汰落后产能、培育先进产能；也要从政策方面引导企业加快创新，增强核心竞争力。同时，需注意防范上游产能限制对中下游需求的负面影响，避免价格过度波动带来的需求收缩问题，做好与扩内需政策的协调配合。 看点6：稳住外贸外资基本盘 会议强调，要扩大高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘，帮助受冲击较大的外贸企业，强化融资支持，促进内外贸一体化发展。从上半年的实际情况看，美国发起的对等关税摩擦对中国的冲击总体低于预期。在对美“抢出口”和贸易伙伴多元化等因素推动下，我国出口以美元计，同比增长了6%，净出口对上半年5.3%的GDP增长贡献了1.7个百分点。 展望下半年，由于中美关税谈判结果具有较大的不确定性，我国出口在乐观、基准、悲观等情形下，将呈现出差异化的结果，全年实际出口增速受影响程度从小幅为正到-7%不等。下半年中美双方的关税博弈很可能是一个持续拉锯的过程，但考虑到刚刚结束的斯德哥尔摩会议已原则同意将中美现行关税水平展期90天，因此，预计接下来的三个月对中国出口带来的意外冲击较小，双方最终达成偏向基准情形的协议可能性略大，而剩下的两个月对全年的影响程度相对有限。在此过程中，尤其要注意纺织服装、家具、玩具、消费电子行业等劳动密集型产业所受冲击。 在稳外资方面，预计下半年政策将聚焦以下四个方面：一是有序扩大自主开放。进一步扩大电信、医疗领域开放试点，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求，优化国家服务业扩大开放综合试点示范，推动生物医药领域有序开放，鼓励外资在华开展股权投资，引导更多优质外资长期投资我国上市公司。 二是提高投资促进水平。实施外资“投资中国”系列活动，鼓励外资企业境内再投资。引导外资投向现代服务业，支持外资更多投向中西部和东北地区；取消外商投资性公司使用境内贷款限制，支持外资企业参与我国新型工业化进程，重点引进高技术领域外商投资，鼓励养老服务、文化和旅游、体育、医疗、职业教育、金融等服务业领域吸引利用外资。 三是增强开放平台效能。提升国家级经济技术开发区外向型经济发展水平，推动国家级高新区、海关特殊监管区域及各类省级开发区等作为对外开放平台发挥稳外资作用，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。支持自由贸易试验区持续扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。 四是加大服务保障力度。支持将更多外资项目纳入重大外资项目和重点外资项目清单，拓宽外资企业融资渠道，鼓励跨国公司投资设立投资性公司，优化外资并购规则和并购交易程序等。 在稳外贸方面，除今年以来正在积极落实的一系列政策，包括扩大出口信用保险承保规模和覆盖面、加大对外贸企业的融资支持力度、促进跨境电商发展、持续推进海外智慧物流平台建设，办好进博会、广交会、服贸会等一系列重要展会帮助企业稳订单拓市场等政策外，建议还可由财政部、进出口银行等部门合作设立5000亿元稳外贸发展基金，引入商业银行、信托、基金、实体经济上市企业等机构投资，带动超过2万亿元社会资本参与股权类与债权类投资，专项支持出口大省的优质外贸企业及产业链上下游企业，为其提供中长期流动性支持。还可考虑成立相关海外投资基金，增大对东盟、欧盟、拉美、非洲等地区在能源、基建、制造业等领域的投资，促进双边、多边经贸合作。 看点7：持续有效化解重点领域风险 中央政治局会议指出“要持续防范化解重点领域风险，积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务”。这一表述与4月政治局会议的内容相比，增加了关于禁止地方新增隐性债务的措辞，充分体现了中央对于地方债务化解清理的决心。 下半年，在地方政府专项债发行的背景下，各地将继续推动地方政府和融资平台通过盘活或出售资产等方式，严控债务负担相对较重地区的新增政府投资项目。央行将引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等各种方式，分类施策化解存量债务风险。此外，政策性银行作为“准财政”的金融机构，未来也可能参与到化解地方债务的项目之中，为妥善化解地方债起到积极推动作用。 会议还提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”。自2023年7月政治局会议首度明确提出制定一揽子化债方案以来，地方政府债务系统性清理步入实质性阶段。2024年8月央行等四大部委联合发布的150号文要求，规定在2025年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%。 根据已经披露资料显示，到2024年末，与2023年初相比较，约有40%的地方政府融资平台通过市场退出、市场化转型等方式退出了融资平台的序列，融资平台推出进程显著加快。当前，国内地方政府化债进程正在有序推进过程中，对稳定社会预期，推动区域经济活力将起到良性循环的正向作用。 看点8：巩固资本市场回稳向好势头 会议提出，要增强国内资本市场的吸引力和包容性，巩固资本市场回稳向好势头。增强资本市场的吸引力主要在于改善市场投资回报预期、提高投融资便利性、增强资源配置功能、加强金融开放等方面，着力提高国内外投资者的投资回报。增强资本市场的包容性主要体现在持续完善多层次资本市场体系以满足不同类型、不同规模企业的差异化融资需求，打破行业壁垒，支持各行业企业的上市融资需求，完善制度设计以满足社保基金、保险资金、个人投资者、国际资本等各类投资主体的投资需求。 今年二季度以来，我国资本市场尤其是股票市场发展情况获得明显改善，上证指数由最低3040点持续升至3600点以上，创业板指也由最低1756点升至2400点以上。股市向好得益于更加积极有为宏观政策的大力推进，经济增长预期明显改善；央行也积极推动稳定资本市场两项工具的有效落地，中央汇金公司同时加大力度增持指数基金，发挥了类平准基金的“稳定器”作用。 股市的逐步回暖，一方面进一步稳定了投资者信心，增强了企业的资本市场融资能力，更好地支持了实体经济发展；另一方面也增加了企业与居民的财产性收入，有助于提振居民消费能力与企业投资能力，有利于扩大内需、化解风险、改善预期。下半年，宏观政策将持续发力，提升实体经济发展活力；相关部门也将做好资本市场的调控，着力巩固资本市场回稳向好势头，继续发挥其稳预期、增信心的积极效应。 建议下半年央行增量扩围资本市场调节工具，适度降低两项资本市场支持工具的操作门槛，扩大操作额度，降低再贷款利率。建议创设新型金融工具，增加对中央汇金公司的流动性补充支持，考虑整合地方资产管理公司、地方金融控股平台等资源，增强其稳定资本市场的能力；同时进一步规范化中央汇金公司的类平准基金相关操作，建立科学、完善的运行机制与制度安排，提升操作的有效性。 来源 | 首席经济学家论坛 编辑丨王茅 责编丨兰银帆 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2025/06/2.jpg
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