标题：范文仲:国际金融监管改革的缘起、实践与启示
时间：2014年5月13日 (下午3:28)
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标签：国际金融监管, 范文仲
作者：清华金融评论

  文/范文仲   本文编辑/ 王茅   近代的金融危机多是人性狂欢和资产泡沫膨胀的结果，本轮全球金融危机也不例外。本轮国际金融危机全面暴露出西方金融体系在微观、中观、宏观三个层面的制度漏洞。本文介绍了危机之后国际金融监管改革的起因、实践与对我国的启示，以及我国在全球监管领域的角色转变。 近代的金融危机大多是人性狂欢和资产泡沫膨胀的结果，本轮全球金融危机也不例外。危机之前，发达国家金融虚拟经济扩张与实体经济发展已经出现严重失衡。在互联网技术进步、新世纪来临和欧盟扩员等利好因素的刺激下，欧美国家从家庭到社会都沉浸在“非理性繁荣”的氛围中。借钱消费、寅吃卯粮成为时尚，家庭资产负债表不断扩张；金融机构业务推陈出新，地理分布和业务领域迅速扩展；为拉动经济，西方国家纷纷实施宽松的财政政策和货币政策，全球市场流动性泛滥。在短短的10年间，杠杆扩张从家庭资产负债表传递到金融机构的资产负债表，进而传导至国家财政的资产负债表，高杠杆化成为全社会的普遍现象。得益于长时间的低融资成本，欧美金融体系沉醉在一场资本盛宴的狂欢之中，每个人都相信这一轮繁荣和以往不一样，会长时间地持续下去。当风险开始暴露时，危机的到来已不可避免。   新一轮国际金融监管改革的缘起   本轮国际金融危机，全面暴露出了西方金融体系在微观、中观、宏观三个层面的制度漏洞。危机之后，国际金融监管界对这些制度漏洞进行了深刻的反思。   微观机构层面：金融机构的稳健性不足，金融体系微观基础十分薄弱 西方金融自由化和银行业兼并收购浪潮导致资本基础薄弱，质量低下。20世纪90年代之后，国际金融机构大力推动全球化，在全世界范围进行地域和业务的扩张。与此同时，金融自由化在西方成为一种思潮，银行业在全球范围内的兼并收购风起云涌，混业经营成为潮流。而实现金融自由化和金融全球化的目标，需要越来越多的资本和大量的流动性，为了满足激增的需求，资本和流动性的管理标准不断降低。虽然金融危机之前西方金融机构发行了大量新型资本工具，但这些资本工具实际吸收损失的能力严重不足，很多金融机构倒闭时只能依靠政府救助。 追逐资本收益率，杠杆率攀升；短期批发融资模式盛行，流动性风险积累。金融危机之前，西方的金融机构把股东利益最大化作为经营的唯一目标，在资产回报率很低的情况下片面依靠提高杠杆率来拉升资本回报率。为了提高利润降低融资成本，越来越多的金融机构依靠短期批发性融资的不断滚动来支撑收益率高的长期资产业务，造成了巨大的期限错配和流动性风险。危机期间出现问题的花旗银行、雷曼兄弟公司都是因为此类操作折戟沉沙。 银行集团文化“投行化”，短期收益主导薪酬分配。在过去的20年里，为了给客户提供一站式的金融服务，许多大型金融企业经历了商业银行和投资银行的兼并重组，形成了花旗集团、美国银行、瑞银、德意志银行等巨型金融航母。追求短期回报的投资银行作风主导了合并后的机构，银行集团的企业文化变得鲁莽和冒进。   中观市场层面：金融市场基础设施建设滞后，金融市场的有效性下降 金融创新与现实脱节，导致金融市场的风险定价功能失灵。金融市场的核心功能在于对金融风险进行准确度量定价，实现资源的有效分配。过去的20年，国际金融理论并没有出现重大突破，金融市场上的创新产品更多地表现为交易成本降低，即通过各种证券组合和债券组合降低交易成本，增大杠杆和获利机会，与此同时，信息不对称不仅没有减少，反而有所上升。新奇的金融工具定价需要极高的计算能力，在现实操作中，只能通过简化模型假设来实现实时交易。一旦危机出现，超出了模型的假设条件，整个模型失效，产品无法定价，导致交易中止，整个市场迅速崩溃。 过度依赖评级机构，会计准则加剧市场波动。金融市场的另一大问题是对外部信用评级机构的过度依赖。评级机构作为在金融市场上对风险评判的权威者，扮演着非常关键的角色。但国际的三大机构对复杂金融工具的内在风险并不了解，为了竞争业务，往往给予虚高的风险评级，一旦部分产品风险显现，又大幅降低评级，人为加剧了市场波动。与此同时，国际上存在两大会计组织——美国财务会计准则委员会（FASB)和欧洲的国际会计准则委员会（IASB），这两大组织在公允价值计量和基于已实现损失的风险准备金制度上都存在明显差异，导致金融机构估值结果和风险计量差异巨大。   宏观体系层面：系统性风险不断累积，金融监管出现众多真空地带 太大而不能倒。从宏观角度看，全球金融体系的关联度非常之高。有些大型金融机构在金融市场上扮演着极其重要的角色，如果倒闭，会造成巨大的动荡。不仅商业银行倒闭将会造成大量储户的挤兑，引发社会危机，投资银行倒闭也会使其发挥做市商功能的市场陷于瘫痪，金融功能无法延续。美国财政部和美联储担心动用纳税人金钱救助银行的道德压力，没有救助雷曼兄弟公司，引发了全球金融海啸，就是明证。 “影子银行”体系不受监管。金融危机后，大家认识到，没有任何一个金融机构存在于真空世界。游离于监管之外的对冲基金和货币市场基金虽然不涉及大众资金，但它的交易对手完全可能是商业银行、养老金机构、保险公司，它的倒闭也会引起连锁反应，对这些存在于金融机构网络中的“影子银行”机构，仍需要加强监管。 宽松的宏观经济政策和松散的监管导致顺周期性问题。在危机之前，西方国家都经历了实施宽松货币和财政政策的时期，全社会的流动性过剩，银行的盈利连创新高。在金融自由化思潮的影响下，外部监管力度减弱，银行放贷标准日益降低，形成了“宽货币、宽财政、松监管”的明显周期，从而埋下了危机的隐患。 金融全球化，但跨境监管协作制度没有建立。金融机构的经营纷纷跨出国界，但跨境监管合作和风险处置机制却严重滞后。各国的法规体系大相径庭，当一家国际化机构出现危机，无法及时有效进行恢复和处置的安排，引发国际市场恐慌，形成多米诺骨牌效应。由于没有预先制度安排，在危机中各国竭力维护自身利益，各自为政，更加重了应对危机的难度。 国际金融监管治理架构变革；中国在全球监管领域角色转变   本轮危机之后，西方国家的经济力量受到削弱，新兴市场国家力量崛起，全球金融治理架构发生了重大变革。   国际金融监管治理架构变革 二十国集团（G20）确定国际金融监管改革的方向。金融危机之后，发达国家的俱乐部七国集团已经被吸纳主要新兴市场经济体参与、代表性更广泛的二十国集团所取代。定期召开的二十国集团领导人峰会也成为推动全球经济增长和金融稳定的核心决策平台。 金融稳定理事会（FSB）主导国际金融监管改革。2009年，二十国集团决定将原来由发达经济体组成的“俱乐部式”的金融稳定论坛变更为金融稳定理事会，授权其主导并协调国际金融政策和监管规则的制定与实施。同时，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监督官协会（IAIS）这三家涵盖银行、证券、保险的国际标准制定组织的权力和职责也得到了强化，并被赋予了新的使命。其中，巴塞尔委员会在银行业监管改革中发挥核心作用。   中国从规则的参与者变成规则的制定者之一 无论是1988年的《巴塞尔协议I》还是2004年的《巴塞尔协议II》，都完全是西方发达国家制定的金融规则，新兴市场经济体只能被动选择接受与否。2009年初，中国成为金融稳定理事会和巴塞尔委员会的正式成员。在国际金融治理舞台上，中国不再仅仅是国际规则的追随者，还全面参与了国际金融规则的制定，成为代表新兴市场的重要力量。目前，中国在金融稳定理事会有三个席位，分别由财政部、央行、银监会参加；在巴塞尔委员会有两个席位，分别由央行和银监会代表。金融危机以来，中国深度参与了金融监管改革的重大议题设置和规则起草，并发挥了重要的作用。 新一轮国际金融监管改革的实践   微观层面：增强金融机构稳健性 提高资本和流动性监管标准。在后危机时代，增强单个金融机构的稳健度，加强整个金融体系的微观基础成为金融监管改革的首要任务。针对资本和流动性不足、杠杆率过高的问题，2010年底的二十国集团领导人首尔峰会出台了《巴塞尔协议Ⅲ》文件，规定了新的资本、杠杆率和流动性监管标准，作为国际监管改革的重要阶段性成果，为国际银行监管树立了新标杆。截至目前，巴塞尔委员会27个成员经济体中的绝大部分成员已经发布了最终的资本监管规则，其中包括中国在内的11个经济体已按照巴塞尔委员会既定时间表于2013年初开始实施。在流动性监管方面，为了减少期限错配，增强商业银行应对流动性危机的能力，《巴塞尔协议Ⅲ》制定了流动性覆盖率（LCR）和净稳定融资比率（NSFR）两个指标。目前，流动性覆盖率的规则已经明确，将从2015年1月1日起实施。巴塞尔委员会正在就净稳定资金比例进行研究校准，计划随后推出。 强化薪酬机制监管，改善金融机构风险文化。鉴于不合理的薪酬机制成为金融机构公司治理的薄弱环节，国际上对于薪酬制度进行了严格的规范。金融稳定理事会出台了稳健薪酬机制指引，欧盟也推出了对金融机构的限薪要求，将当年薪酬发放的时间区间拉长，并确定了经营行为不审慎的奖金扣回机制，遏制了银行经理层因追求短期利润而过度承担风险的不当激励。近期，金融稳定理事会还加强了对金融机构风险文化的研究，希望确立一些基本原则来培养金融机构稳健的企业文化。   中观市场层面：完善市场基础设施建设 降低对评级机构的依赖。二十国集团领导人认为，在次贷危机和欧洲主权债务危机中，监管当局和市场参与者过度依赖外部信用评级机构，导致羊群效应和悬崖效应，加剧了金融体系的波动，放大了亲周期性和系统性风险。金融稳定理事会已经发布了降低外部评级依赖的原则和路线图，要求国际标准制定机构和各国监管当局修改行业标准，减少对外部评级结果的援引，鼓励机构强化自身信用风险评估代替外部评级。 改革会计准则。完善公允价值计量和前瞻性拨备制度，加快欧美会计准则的融合。尽管融合进展缓慢，但在金融稳定理事会的协调推动下，IASB和FASB在公允价值计量、合并会计报表、金融工具分类与计量、套期会计、租赁等会计准则方面已实现趋同，现正在对银行业最为重要的贷款减值准备计提问题加紧研究推进。 加强场外衍生品市场监管。根据二十国集团领导人的提议，场外衍生品市场改革的主要任务是提高场外衍生品市场透明度，防范系统性风险，防止市场滥用行为。金融稳定理事会建议加强中央清算，要求所有标准化的场外衍生品合约都进入中央清算机构进行清算，如果不通过中央交易对手进行交易的业务，要大幅度提高交易对手信用风险要求，所有场外合约都应当在托管机构进行备案。同时，金融稳定理事会要求各国要提高标准化的场外衍生产品在交易所或电子交易平台交易的比例，推进有关交易前和交易后透明度的立法和落实。为确保数据收集的准确性，金融稳定理事会推动建设统一法人识别编码（LEI）项目，对每一家金融机构设定唯一的法人识别编码，来提高交易对手风险管理和抵押品管理的水平，避免出现同一机构在不同市场间交易采用不同身份造成的风险误判。   宏观市场层面：减少经济周期性波动，填补监管真空 危机之后，国际金融监管界提出了“宏观审慎”的新概念。宏观审慎视角包括两个维度：一是纵向时间的维度，主要解决亲周期问题；二是横向空间维度，主要解决系统性风险传导问题。为了降低风险的传导，金融稳定理事会着重研究“太大而不能倒”的问题和“影子银行体系”的解决方案。 提出系统重要性银行监管规则。金融稳定理事会认为，系统重要性金融机构面临破产威胁时的解决方案非常有限，为确保其安全而不得不将救助成本转嫁给纳税人。此问题若不能合理解决将导致道德风险上升，将使系统重要性金融机构承担过度风险。经过反复讨论，金融稳定理事会决定从评估金融机构的系统重要性、强化吸收损失能力、加大监管强度、完善风险处置机制、夯实金融基础设施等方面来设计解决方案。同时，金融稳定理事会要求所有全球系统重要性金融机构都要建立恢复和处置计划，确保金融机构经济功能的维持和有序退出。目前，全球29家银行和9家保险公司已分别被认定为全球系统重要性银行和全球系统重要性保险公司，其中，包括我国的2家银行（中行、工行）和1家保险公司（平安集团）。 解决顺周期问题。《巴塞尔协议III》协议针对资本要求，建立了两个反周期的缓冲机制：逆周期的缓冲和留存收益的缓冲，要求金融机构在经营状况良好时，多提资本金，提高抗风险能力，在经济下行期再释放资本抵御损失。同时，推广审慎的前瞻性动态拨备制度，实现“以丰补歉”，未雨绸缪。 解决监管真空问题，加强影子银行监管。根据金融稳定理事会的定义，影子银行有广义和狭义之分。广义的影子银行包含所有信贷中介机构，而狭义的定义则是指没有接受适当监管的信贷中介机构。在二十国集团领导人的要求下，金融稳定理事会对影子银行采取了双管齐下的策略：一方面，建立了监测框架，提升监管当局跟踪演变、识别风险、早期介入的能力。2011年以来，金融稳定理事会开展了三轮影子银行监控测算。目前的测算覆盖全球20个国家（地区）和所有欧盟区成员国，覆盖全球83%的国内生产总值（GDP）和90%的金融资产。另一方面，提出了监管政策建议，包括加强并表监管和大额风险敞口管理，减少货币市场基金被大规模赎回的风险，加强对资产证券化业务和短期回购市场的管理等。目前从规模上看，全球影子银行资产中，大约美国占三分之一，欧洲占三分之一，新兴市场国家占三分之一。在过去两年里，新兴市场国家影子银行的规模增速明显加快。金融稳定理事会正在考虑把影子银行体系划分为集合类基金、贷款公司、具有融资融券功能的证券公司、担保公司和证券化实体，进行分类统计和信息共享，并提出有针对性的监管措施。 加强对国际活跃金融机构的跨境国际监管。按照金融稳定理事会的要求，监管当局应该针对全球系统重要性银行设立危机管理小组，加强信息沟通和危机磋商。如果银行资产集中于母国，则采取单点处置方案，由母国监管部门牵头来做处置工作。如果资产规模在各个国家基本相当，则采取多点处置的方式，即由几个国家的监管部门进行联合处置。这两个方案都将涉及法规衔接和跨境认可等很多问题。 对中国的启示意义   实施《巴塞尔协议III》增强了金融机构抵御风险的能力 国际金融危机期间，中国银行业资本充足率，无论在数量还是质量上都处于国际较高水平，随着国际监管标准的普遍提升和《巴塞尔协议III》的全球实施，这一优势已不明显。在我国银行业实施《巴塞尔协议III》的过程中，合理提升资本质量和资本标准，督促银行业多渠道补充资本，对推动中国银行业实现长期可持续发展和提高国际竞争力至关重要。同时，借鉴并用好流动性覆盖率和净稳定资金比例这两个国际流动性标准，将对传统的存贷比、流动性比例指标体系构成有效的补充，有助于推动银行业加强流动性管理，降低期限错配，提高融资来源的稳健性。   加强系统重要性银行的监管 国际监管改革中提出的系统重要性概念值得我们借鉴。在金融市场中，规模大、行业关联度强、复杂程度高、可替代性强、国际业务占比较高的大型金融机构理应接受更为严格的监管。这一理念可以帮助完善当前的商业银行分类监管实践，改变简单按出身划分监管的做法，把银行机构按系统重要性重新分类，分别适用不同的业务准入、监管和退出标准，一方面可以遏制金融机构贪大求规模的动机，建立激励相容的发展战略，另一方面也有利于更合理地配置有限的监管资源。   建立金融机构处置计划 金融稳定理事会将危机管理划分为“恢复”和“处置”两个阶段。恢复计划由商业银行制定（需经监管当局批准）并实施，目的是在银行面临巨大压力的情况下，通过有效采取事前规划的各项措施，及时恢复财务实力和生存能力，实现持续经营。处置计划由监管当局制定并实施，包括延续金融机构承担的关键金融和经济功能、合理处理债权债务关系、保证存款人迅速得到资金返还等措施。中国的商业银行应该尽早建立恢复与处置计划。只有通过预先确立的处置计划，才能逐步合理地减少市场的不确定性和道德风险，允许经营失败的银行有序退出。在目前金融机构破产处置缺乏明确法规支持的情况下，可以通过对每家机构建立处置合约进行单独约定。   加强对影子银行监管 “影子银行”不是中国金融体系独有的现象，西方国家在管理类似风险的过程中有过很多经验教训，值得中国借鉴。这次金融危机的教训表明，为了防止监管套利，降低系统性风险，对信贷类业务监管，不应根据机构和业务表面的名称确定监管规则，而是要看相关业务是否具有资金归集、收益承诺、信用转换、期限错配、流动性错配等“信贷中介”业务的特点，分别根据这些特点的风险特征确定监管规则。因此，不论是理财、信托产品，还是同业、互联网金融业务，只要具有上述风险特点，且所在机构在业务失败时要参与分担损失，就需要明确资本损失吸收能力和流动性风险管理规则。所谓“影子银行”业务，如果能够建立科学配套的风险管理规则，使其脱离阴影，接受阳光监管，完全可以成为正常的金融业务稳健成长。
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