标题：贾康：新一轮税制改革的取向与重点
时间：2014年4月29日 (下午1:51)
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作者：清华金融评论

十八届三中全会传递出明确信号，在1994年实行分税制之后的新一轮财税改革大幕即将拉开。税制改革设计是财税改革中十分关键的内容。改革要兴利除弊，首先要认识目前税制存在的问题，其次要明确税制改革的取向，最后要指出新一轮税制改革的重点。 文/贾康  本文编辑/王茅 当前税收制度存在的主要问题 现阶段直接税和间接税比重失衡不利于经济社会转型 长期以来，我国一直实行以间接税为主体的税收制度。在现行税制体系下，约70%的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这种税收收入格局意味着，税收收入的绝大部分附着于价格之中，属于可通过价格渠道转嫁的税负。间接税比重过高的结果：一是总体的“顺周期”特征不利于政府有效实施逆周期的宏观调控；二是造成税收优化再分配能力低下，实际加大了社会总体的“税收痛苦”程度；三是易推高物价、抑制内需，加大结构调整的难度，不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展；四是易增加企业运营的资金压力，相应减少企业投入技术研发和设备更新的资金，增大企业转型的难度。 现有税制结构与机制的不完善和政策设计缺陷，不利于政府调控和政策导向能力的充分发挥 一是在政府调控经济运行状态的能力方面，发达国家的经验是非常强调发挥税收的自动稳定器功能。例如，美国联邦政府超过40%的收入来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比则达到80%左右。这样，在经济波动中，税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能。而我国只有在工资薪金所得税中可以看出清晰的超额累进机制，但在2011年的个人所得税改革后，工资薪金所得税的超额累进调节机制仅仅只覆盖不到7%的工薪收入者，其他方面的税制基本没有体现税收的自动稳定器功能。二是在税收调节收入分配功能方面，目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。三是现行税制在对经济发展方式转变方面的激励明显不足。   地方税制体系建设进展缓慢，制约省以下分税制的落实 一是税种划分不到位、不合理，地方税制体系迟迟未能成型，对政府间财政关系合理化形成消极影响。二是中央和地方的税政管理权限划分不到位、不规范。1994年以来，在省以下层次过多、深化改革受阻等方面原因制约下，我国省以下的分税制并未实际到位，虽然中央与以省为代表的“地方”间维持了分税制体制的基本制度特征，但省以下如迟迟不能破解分税制“落地”难题，则绝难进入长治久安状态，且会不断积累实际生活中的矛盾冲突因素。   税收立法与税收职能的匹配程度低，税收优惠过多过滥 一是税收立法层次偏低。为防止政府公权对私人产权的肆意侵犯，发达国家的经验是确立税收法定主义原则，即“有税必须立法，未经立法不得征税”的原则，并且这一原则大都明确写入宪法。而我国宪法中关于税收的条款仅为第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，除此之外，找不到关于纳税人权利的相关规定。目前我国税收体系中，仅有个人所得税、企业所得税和车船税三个税种是由人大在法的形式上审批通过的，包括增值税、消费税等主要税种在内的大部分税种都是以“暂行条例”的行政法规形式运行的，立法级次低，客观上必然导致税收的规范性偏弱，执法总体上偏软，给税收征管及税收功能发挥带来制约。二是税收立法缺乏系统性、协调性。当前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相衔接一致的有机体系，使得我国税收在担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能难以充分发挥。三是以“红头文件”形式规定的区域性税收优惠过多过滥，不利于现代化统一市场体系的有效培育、健康发展。   新一轮税制改革的取向   十八大确立了经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的全面改革取向，十八届三中全会又在“顶层规划”的意义上进一步明确了相关路线图与时间表的基本指导意见。 作为新一轮改革重要组成部分的税制改革，必须按照党的十八大和十八届三中全会的要求，结合“十二五”规划和我国经济社会发展实际，以及国际形势变化，处理好四个方面的关系。第一，税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应积极为经济体制改革提供配合，在推动经济体制改革全面深化中实现税制的优化和完善。第二，税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是在科学发展观指导下加快转变经济发展方式，提质升级，税制改革在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面应当做出应有贡献。第三，税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系内洽配套。在收入分配这一影响全局的重大问题的优化解决上，税制当然不是万能的，但不积极“与时俱进”地改进税制、发挥其功能潜力服务全局，又是万万不能的。第四，税制改革需要对走创新型国家之路、发挥科技第一生产力作用加以支持呼应。千千万万市场主体和社会成员创业、创新中的研发努力，科技第一生产力的乘数效应，理应得到税收杠杆的充分支持、有效呼应。 进一步深化税制改革，不仅要确保“十二五”时期税制改革任务顺利完成，而且要考虑中长期延伸至2020年前后配套改革取得决定性成果的全盘税制发展战略。为此，税制改革应努力消除局部化限制、碎片化倾向，力求从为经济社会发展和“五位一体”改革全局服务出发，系统化推进。 总体来看，我国新一轮税制改革的目标取向应当是：根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，逐步适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求，又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系，服务于更大限度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的功能。   新一轮税制改革的重点   优化税制结构，积极构建现代税制体系 税制改革目标重点包括逐步提升直接税比重，与货物和劳务税一起构成政府收入的主体，研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成更为完整的现代税制体系，以匹配现代财政制度，适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。 一是进一步推进增值税改革。十八届三中全会明确提出：“推进增值税改革，适当简化税率。”当前税制改革的重头戏和对全面改革的倒逼机制是“营改增”改革。“营改增”在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费，以及提升经济增长质量方面具有重要作用，今后应在地区试点为上海“6+1”方案全面铺开后，转向分行业在全国推开，成熟一个行业推进一个行业，力争在“十二五”末实现行业全覆盖。 二是完善消费税制度。“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这是十八届三中全会进一步明确消费税改革方向。据此，完善消费税制度应考虑以下几点。第一，进一步扩大征税范围，提升调节力度，对一些容易产生环境污染、大量消耗资源的产品，以及部分奢侈型高端物品、部分高档消费行为等，纳入消费税征税范围或提升税率，更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。第二，完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源。第三，调整消费税税率，对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税；进一步细化小汽车消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车。 三是分步实施个人所得税改革。十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。第一，扩大征税范围，将工资薪金、生产经营、劳务报酬、财产租赁等有较强连续性或经营性收入纳入所得税“超额累进”征收范围。第二，调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率，减少累进级距，将超额累进税率级次进一步减少为5级或6级，降低中等收入阶层、尤其是中低工薪收入者的税收负担。第三，规范费用扣除标准和减免税优惠政策，建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。 四是加快推进房地产税改革。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税的主要来源。值得注意的是，此次三中全会明确提出了加快房地产税立法的问题，与落实税收法定原则相呼应，更有利于体现房地产税的公平性。我国需在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验的基础上，凝聚共识，统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化，并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节，赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，提高相关法规、资金、运行机制的透明度，在逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。 五是继续推进资源税改革。其改革方向包括以下几点。第一扩大征税范围，将煤炭、水资源等纳入资源税的征税范围，征收方式由从量征收改为从价征收，以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。第二提高资源税税率（目前实行的5%资源税税率虽然较之以前有了实际税负的较大提高，但离英国的12.5%、俄罗斯的16.5%、美国的境内外平均值14.6%的税率水平还是相差很远，适当提高税率还有空间）。第三注重在“价税财联动”框架下处理好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案。 六是推动环境保护费改税。当前我国要真正实现节能减排目标，单靠行政干预是远远不够的。借鉴西方国家进入全面“绿化”税制新阶段的经验，我国也应在贯彻现代化战略过程中理顺环境税费制度，加快环境保护税制度建设。在这一改革初期，可考虑对现行排污费实行“费改税”。待时机成熟时，对排放物较全面实行环境保护税。税率设计可从低税率起步，随企业承受能力和环境治理成本等因素而适时调整、提高。   健全地方税系，赋予省级政府适当的税收管理权限 自从十六届三中全会以来，“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”可见，适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。具体说来，一是按照财权与事权相顺应的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系。二是科学安排税种分享比例，依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享，凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。三是赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权。   健全科学合理的税收政策体系，增强税收政策弹性功能 税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系，又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系，以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求，建立包括推进新农村建设和城乡一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系，发挥税收在支持中小企业、小微企业发展，加强企业研发创新，调节收入分配，引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。 在中央通盘政策框架设计的覆盖与指导下，应允许地方在主要关联于地方税收收入的某些方面有弹性地做出区域性税收政策优化调整和灵活处置。   积极推进税收立法进程，完善治税体系建设 一是从全面加强依法治国战略的要求出发，贯彻税收法定原则，积极研究制定《税收基本法》。借鉴国际通行做法，实行税收立法、执法和监督相分离，保证税收政策的正确贯彻执行。二是逐步完善税收实体法。将相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定及时纳入国家立法规划，动态提高税法的法律层级；讲求立法的专业化，提高税收立法质量；在法的规范之下进一步规范税收政策的制定，提高政策水平。三是完善税收程序法。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则，积极推动税收征管法、发票管理办法等的修订工作，完善税收程序法和处罚法。四是实现税收管理的集约化。通过计算机网络互联，实现信息共享、资源共用，在此基础上逐步收缩征管机构，减少管理层次，推进税收机构体制的扁平化，提高监控的范围和时效，降低管理成本，提高管理效率。
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