标题：张晓朴:国际影子银行体系监管及其对中国的启示
时间：2014年6月12日 (上午10:59)
分类：封面专题-总7期, 总7期, 清华金融评论杂志文章, 首页
标签：张晓朴
作者：zhangxiaopu

  文/张晓朴 中国银监会政策研究局副局长 哪些金融工具可以计入中国影子银行的规模，在具体分析测算时，应坚持从影子银行的定义和信用中介功能出发，不应当不加分析地简单照搬其他国家的做法，人为扩大影子银行的规模。   影子银行界定 影子银行是正规银行体系之外的信用中介实体和活动。影子银行大体上有三个特点：一是发挥着类似于商业银行的期限转换、流动性转换、信用转换等基本功能；二是不受监管，或者是受较少的监管，也可能不能获得央行公开的流动性支持；三是影子银行风险隐患相对较高。影子银行资金主要来自于批发融资，缺乏核心存款等稳定资金来源，大量从事场外交易，信息不透明，杠杆率通常较高。就此而言，影子银行也被形象地描述为“在刀尖上跳舞”。 在我国，银行的表外业务，比如说理财是不是应该被纳入到影子银行？从不同的角度会得出不同的看法。从监管政策层面来看，理财是银行的表外业务，并且我国已对理财业务建立了较为严格的监管框架，理财的法律业务关系也较为清晰，也不存在高杠杆操作问题，的确不应当将其归为影子银行。从实际操作来看，部分银行为了规避监管和实现监管套利，其理财业务的资金来源与资金运用并没有对应，透明度不高，变现出影子银行产品的某些特征。此外，从信用转换和信贷扩张的角度来看，理财业务具备了影子银行的一些功能。这些讨论涉及到了影子银行的监管问题。例如，影子银行监管的第一条原则就是实行间接监管，而间接监管就是通过监管银行来监管影子银行。对于理财的监管，从影子银行监管的角度来看是间接监管，而从银行监管的角度来看则是直接监管。 需要强调的是，影子银行可能是信用中介链条上的某一个机构、某一项业务或者是某一个环节，靠它自身未必能够承担完整的信用中介功能，但只要它是某个完整的影子银行体系的组成部分并参与了信用中介功能，就可以被视作影子银行的一部分，或被称作并计入影子银行。哪些金融工具可以计入中国影子银行的规模，在具体分析测算时，应坚持从影子银行的定义和信用中介功能出发，不应当不加分析地简单照搬其他国家的做法，人为扩大影子银行的规模。例如，在美欧等国家，回购业务在美国次贷危机之前被货币市场基金和特殊性目的机构大量用于短期融资，通过期限错配获取盈利，成为影子银行的重要组成部分和驱动因素。但在中国，国债和票据回购主要是金融机构的流动性管理工具，几乎没有被用于完成影子银行的功能，很显然不应该被计入影子银行。测算影子银行规模，应当基于科学精神，具体问题具体分析。   如何识别影子银行体系的风险 全球金融监管机构一致认为，应当从两个角度关注影子银行：系统性风险的角度与监管套利的角度。对于影子银行体系，如何找出那些对系统性风险和监管套利真正密切相关的风险？在方法论上，可以概括为“两步法”：第一步是“广撒网”，即监管当局要关注所有非银行的信用风险，要确保数据的收集和风险的监测，全面覆盖影子银行对金融体系的潜在风险。其中，监管当局的职责界定非常重要。第二步是“细捕鱼”，即要在广泛关注的基础上收敛，要把监管的重点、监测的重点集中到两类影子银行的活动或者是两类影子银行的机构上：第一类是那些可能引发系统性风险的影子银行业务和机构；第二类是关注监管套利。全球金融危机后，国际上给监管套利贴上了一个很明显的负面标签，而不再是一个中性的概念。为什么要关注监管套利？原因在于监管套利会损害监管的有效性。特别是对于发展中国家，监管套利会损害监管机构的公信力。对于一个监管机构来说，监管机构的公信力与货币政策的可信度（Credibility）同等重要。 在深刻认识到影子银行具有潜在的巨大风险时，也要充分认识到，影子银行与金融创新是一个硬币的两面。这意味着，如果金融监管机构彻底“消灭”了影子银行，也就近似于窒息了金融创新。金融监管的最终目的就是为了创造一个稳健的、有竞争力的金融体系环境，支持稳健的金融创新特别是真正能够提高整个社会福利的创新，仍是中国这样的发展中国家的金融监管当局面临的重大而现实的使命。在这个过程当中，监管机构在金融创新和金融风险控制之间找到一个合理有效的平衡点非常重要，但也面临很大的挑战。随着金融创新不断的推广与普及，金融监管机构什么时候介入，什么时候只观察不介入，是监管实践面临的重大挑战。   影子银行监管的要素和步骤 2011年10月，全球金融稳定理事会（FSB）影子银行工作小组在历时近半年的调研和反复讨论的基础上，提出了关于影子银行体系的监测和监管的要素、原则、方法以及措施建议。根据FSB的建议，完整有效的影子银行监测框架应涵盖七个要素：一是范围，通过建立系统的监测框架了解影子银行体系的整体情况及其对金融体系构成的风险点所在；二是过程，影子银行体系的监测框架应作为日常、持续的机制来识别并评估风险；三是数据/信息，为了提高监测框架的有效性，相关监管机构应有权收集所有必要的数据和信息，并确定监管报告范围；四是创新/突变，监测框架应具有灵活性和适应性，随时捕捉因金融体系的创新和突变引发的风险；五是监管套利，监管机构应密切关注因监管规则改变而刺激影子银行寻求监管套利的动机；六是国别差异，监测框架的建立应同时考虑本国金融市场和监管框架的结构及与其他国家的联系；七是信息交流，为评估影子银行体系的风险，各国监管机构应建立日常的境内外信息交流机制，跨境的信息交流对于评估风险的外溢、传导及全球的关联度尤为重要。综合这些要素可以看出，做好影子银行监管的前提之一：确定一个合理的监管框架，全面掌握风险的影响，绘制好风险地图。这要授权监管当局收集所有必需信息，结合市场数据，明确收集频率。 为了涵盖上述七个要素，FSB认为各国监管机构对于影子银行体系的监测可以分三个步骤进行。一是要做好总体扫描，监测并了解非银行信用中介的总体规模和主要发展趋势。在此基础上，通过货币统计数据和银行监管报告信息，了解传统银行与影子银行之间的关联性；通过银行集团监管报告中的信息和数据，了解银行与非银行及其附属机构之间的关联性。但需要注意的是，FSB的影子银行监管报告由美欧主导，其监管框架高度依赖资金流量。我国的资金流量表跟美联储的有相当大的差异，美国的资金流量表信息全面，有100多张，对金融产品划分得很细。即使这样，研究影子银行非常有造诣的Pozsar曾经发表论文指出，即便是美国，其资金流量表也满足不了新的监管要求。其次，识别易引发系统性风险或进行监管套利的影子银行体系活动。通过宏观层面的资金流数据和微观层面的监管信息或披露信息细分并识别非银行信用中介的关键风险点，如：期限转换或流动性转换、不适当的信用风险转移、杠杆化程度。当然，除了风险和监管套利之外，影子银行对金融调控、对货币政策的影响也不可忽视。第三，详细评估易引发系统性风险或进行监管套利的影子银行体系。在评估影子银行体系对金融体系的潜在负面影响时，重点关注的风险因素包括：影子银行体系与传统银行体系的内在关联性、影子银行体系的规模、影子银行所提供金融服务的可替代性。在此基础上，决定采取什么样的监管措施。   影子银行监管的原则和措施 对于影子银行体系的监管，FSB建议根据不同的业务模式、风险特征及对系统性风险的贡献度，实施差异化监管，并提出了监管应遵循的五项总体原则。第一，监管重点。针对影子银行体系可能产生的负外部性和风险，重点关注可能产生的潜在影响和非预期结果。第二，监管比例。根据影子银行对整体金融机构可能造成的风险程度，按比例分配监管资源及决定监管强度。第三，兼顾适用性和前瞻性，不仅要关注当前危机中已暴露出的风险，随着新的市场条件和监管环境的变化，还要关注因金融市场的调整和演变可能产生的新风险。第四，有效实施监管，既要在国际范围内保持一定程度的一致性，又要严密防范影子银行利用各国金融体系和结构的不同而寻求跨境监管套利。第五，定期评估和审议监管的有效性，并在共享和学习各国最佳实践的基础上，不断改进和完善监管。当前我国正处于新兴加转轨阶段，金融体系也正处于深化改革和快速发展的时期，这些监管原则既是我国影子银行监管所需要遵循的，也对我国金融监管如何平衡好鼓励金融创新和防范金融风险提供了重要启示。但应当注意的是，金融创新是在不断推进和发展的，监管机构在什么时点、以多大强度实施监管，需要高水平的专业判断。 在上述五项监管原则的基础上，FSB针对影子银行体系提出了五大类监管措施。一是通过监管传统银行与影子银行机构之间的关联性，对影子银行体系实施间接监管，如加强并表审慎监管、限制风险集中度和大额风险暴露、对风险暴露设定更高的资本要求、对未将影子银行纳入并表监管的传统银行实施限制性措施等。二是加强对货币市场共同基金的监管。三是加强对其他影子银行实体的监管，实施直接的审慎监管或宏观审慎监管措施。四是加强对证券化业务的监管。五是加强对证券化出借或回购业务的监管，如加强与证券化出借相关的现金抵押物的再投资项目监管、加强对回购及证券化出借业务的宏观审慎监管等。从此次危机的发展过程来看，货币市场的保险机制对于防止货币市场发生挤兑非常重要,但在目前国际上关于影子银行监管的讨论当中并没有得到重点关注。此外，正如前面的监管比例原则、定期评估和审议监管有效性原则等揭示的，影子银行监管政策框架需要动态发展。这些监管政策和措施目前还只是文字上的、书面上的法律条文，将来能否付诸实施，能具体实施到什么程度及其效果，还有待观察。 2012年，FSB在这些监管要素、原则和措施的基础上，针对影子银行体系的五个作用领域的经济活动——客户资金池管理、发放贷款、作为市场中介开展活动、促进信用创造和金融机构资产证券化和融资，从期限转换、流动性转换、信用风险转换以及杠杆率四个方面设置了具体的监管指标。这无疑有利于上述监管措施的落地实施。   国际影子银行监管改革对中国的借鉴和启示 近年来，影子银行的监管已经从最初的学术讨论升级为一些监管的政策研究，并正在逐步转变成监管行动。从影子银行监管可以看出，西方国家的监管理念发生了巨大转变。比如，美国过去的监管很少涉及对具体金融活动的监管，如信贷监管，美联储、美国货币监理署、美国存款保险公司等，都是从机构监管的角度开展监管。当前世界各国的监管理念大体上在向以结果导向转变，即以结果为引领。这实际上与我国提倡的实用主义监管越来越靠拢。尽管如此，影子银行监管要格外注意监管尺度，不同国家的国情不同，监管尺度大不一样。 当前我国已经基本确定影子银行的全面监管框架，从正确把握影子银行的发展与监管、落实中央与地方责任分工、完善监督制度和办法、做好风险管控及健全配套措施等方面进行了“顶层设计”和统筹部署。在未来各个部门开展影子银行监管的过程中，还需要不断借鉴国际上的影子银行监管改革的成功做法。第一，对不同影响程度和风险水平实行动态比例监管。不是所有的影子银行、在所有的时候，都要受到同样程度的监管。这会对监管能力与技术形成巨大的挑战。第二，正如目前国际上很多研究强调的，从对影子银行的监管可以反馈到对银行负债的监管，因此应格外关注银行的非零售存款。第三，在我国发展资本市场的过程当中，应当注意与银行体系的适当隔离。大力发展直接融资体系的方向应坚定不移的实行，但是在发展过程当中，应当在金融市场、资本市场和银行体系之间建立并保持适当的风险隔离机制。美国此次次贷危机就印证了这一点。在市场主导型的金融体系中，银行的资产和负债都全面地参与了资本市场活动，一旦资本市场出现问题，会非常容易“倒灌”到银行体系。在这种情况下，银行体系和资本市场就不再是格林斯潘所说的两台“发动机”，而是一个共振机制，成为了一个共同体。 对于中国这样的发展中市场来说，对于实践中监管不到的机构，往往很难采集到可信的数据。如何在严格监管和放任发展两种监管理念中间摸索出“适度监测”的符合中国实际的道路，怎样使得影子银行的风险地图画得越来越全面准确，这给金融监管带来了一定挑战。（本文仅代表个人观点，与所在单位无关。）
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