标题：我国海外经济发展的格局、风险和安全保障
时间：2015年9月9日 (上午10:39)
分类：封面专题, 封面专题-总22期, 总22期, 清华金融评论杂志文章
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作者：清华金融评论

文/中国出口信用保险公司副董事长、总经理 罗熹 “一带一路”为我国海外经济发展确立了战略方向。在国内企业走出去的过程中，也不可避免地会遇到各类风险的考验。本文简析我国海外经济发展的现状和趋势，着重探讨如何建立海外经济发展的安全保障体系。 在十八届三中全会对“全面深化改革”的部署中，提出了要“构建开放型经济新体制”，明确我国必须充分利用两个市场、两种资源，引进来和走出去相结合，积极参与国际竞争，培育新的竞争优势。其中的一项重点就是要推动国内企业“走出去”，大力发展我国的海外经济。 我国海外经济发展的现状与布局 什么是海外经济？ 中国企业“走出去”是海外经济的一个朴素表达，它的核心是三个“就”：就地取材、就地生产、就近销售。只有同时具备这三点，才是典型的海外经济。从结构上看，海外经济由核心内容和支撑基础两部分组成。 1. 核心内容。海外经济的核心内容主要包括四个部分：对外直接投资、海外工程承包，及其连带的大型设备输出和劳务输出。我们的海外经济首先要有“投资”，投资项目的“工程”由我国的“劳务输出”承建，要用我国的“大型设备”，装备我们的海外生产能力。这样四个部分联接形成了一个有机的整体。 2. 支撑基础。海外经济有对外贸易进出口和人民币国际化两个支撑基础。这两项是货物、货币的进出，不直接涉及生产环节，所以不是海外经济的核心内容。但它们又对海外经济运行提供设备输出、货币结算等服务，因此是海外经济的两个重要基础，两个轮子。 海外金融资产也是一个重要组成部分，包括债权、股权投资等。但这是我们对外国企业、政府提供的融资，对其生产过程的直接参与度比较低，因此它不是海外经济的核心部分。 我国海外经济正在快速发展，但仍存在明显不足 首先来看对外直接投资。从国际经验来看，当人均国内生产总值（GDP）接近5000美元时，对外直接投资进入黄金期。2006年，我国人均GDP达到约4700美元（购买力平价，PPP），对外直接投资也在这一年前后开始显著增长。2014年我国非金融类对外直接投资为1028.9亿美元，同比增长14.1%，列全球第三位，延续了近十年以来的快速增长势头。当然，我们的海外投资存量还不太大，只排到第11位。整体上看，我国对外直接投资仍处在规模不大、经验不多、层次不高、效益较低的阶段。例如，我国海外投资企业平均投资规模不到100万美元，比发达国家的600万美元低很多；我们的投资领域也多集中在能源等基础性行业。 在对外工程承包方面，2014年新签合同额1917.6亿美元，同比增长11.7%，高于2009—2013年6.3%的平均增速，并带动我国当年劳务输出达到56.2万人，较2013年增加3.5万人。另外在这个领域中，我们的一些大企业是有竞争力的，不仅总量排名世界第一，而且在高端业务领域占有一席之地。中交建、中国铁建等连续入选“全球250家最大承包商”。这背后是我国综合建设能力的体现，说明中国工程设计能力、施工能力、项目管理能力有了长足的进步，我们有了进一步发展海外经济的技术、管理基础。 在大型设备输出方面，2013年我国大型成套设备出口占比达到17.3%，远高于2005年的5.2%。这里的深层含义在于，我国正在走上一条对外贸易和对外投资相结合的道路—我国出口的很多大型成套设备都用到了我们的海外项目上。 最后，人民币国际化是海外经济发展的一块短板。2014年6月，人民币国际化指数是2.0，而美元是52.3，欧元是23.6，日元也达到了4.5。尽管近年人民币国际化指数上升速度较快（2010年为0.2），但从绝对水平上看，差距显而易见。从结算功能来说，人民币在我国对外贸易中的结算比重上升很快，2014年占到了对外贸易总额的30%，但在对外投资、工程承包方面占比仍很低。这意味着我国海外经济取得的收益，还要通过美元等世界货币强制性换汇，由此带来效率、成本及安全等方面的一系列问题。 当前海外经济发展的整体布局、实现方式及战略意义 1. 以“一圈两翼”为战略布局 怎样概括我国下一步海外经济发展的战略布局？这里尝试提出 “一圈两翼”的概念。“一圈”是指“一带一路”形成的核心经济圈，“两翼”是指由非洲和南美洲构成的两个战略支撑区。 “一带一路”旨在利用我国的传统、地缘和经济优势，建立起一个亚欧核心经济圈。它通过海上和陆路把亚洲和欧洲紧密连为一体，形成世界新的经济增长点。整个“一带一路”覆盖人口约44亿（包括中国），GDP达到22万亿美元，超过全球的四分之一。 “两翼”则要突出非洲和南美洲的战略策应作用。非洲要成为中国对外投资目的地和海外能源供应地，客观上非洲的发展也需要中国的经验、技术、资金和人才。南美战略资源丰富，市场需求庞大，能够成为中国重要的贸易伙伴和对外投资目标区。 在“一圈两翼”这个范围内，当前战略布局的核心是“一带一路”。其中东南亚在我们多年经略周边之后，经济合作已经比较成功，双方联系密不可分。下一步的重点是经中亚、印度洋，向欧洲腹地发展。 2．以“互联互通”为实现方式 如何具体落实“一带一路”战略？就目前来看，“互联互通”就是其主要实现方式。“互联”主要以各类硬件基础设备联通为主，“互通”的重点是政策与规则的相互衔接。可以认为，只有实现这样的“联通”，中国的资本、技术与管理实力，才能与沿线国家的资源、市场潜力联结起来，打开国际资源优化配置的通道。 “一带一路”的深层次战略意义在于，它不仅将打造陆海统筹、东西互济的全方位对外开放新格局，提升我国在全球治理中的话语权和影响力，更是现阶段我们应对世界经济深度调整，推动国内经济转型升级，跨越“中等收入陷阱”的重要路径，也是我们化解当前国内经济运行中深层次矛盾与潜在风险的重大战略举措。因此，尽管在战略实施过程可能会遇到这样那样的风险和困难，但实施“一带一路”战略是我们当下必须要走的一步棋。 海外经济发展面临的主要风险 近年来，关于我国海外经济风险方面一些事件，曾不同程度地引起各方面的广泛关注。如2011年利比亚战争、2014年越南反华骚乱等，都给我国在当地的企业带来了巨大的财产损失，甚至人员伤亡。实际上不仅是安全问题，按照风险类型，可将当前我国海外经济面临的主要风险概括为四类：战争风险、金融风险、规则风险和市场风险。 战争风险 因战争或大规模冲突、骚乱引发的风险往往具有巨大的破坏性，是海外经济发展最主要的潜在威胁之一。在全球范围内，当前存在以下六个地缘政治热点地区：中东、北非陷于动荡，俄乌争端持续发酵，中亚、巴基斯坦恐怖主义泛滥，缅甸政治变革，泰国政局不稳，美国重返亚太导致东海、南海紧张局势升温等。 综合分析以上热点地区，呈现三个特征：1. 我国周边地区多；2. 我国的能源输入地区多；3. 我国在这些地区的海外经济存量（风险敞口）大。根据商务部等部门公布的数据，截至2013年底我国在上述区域的直接投资存量为200多亿美元，当年工程承包额750亿美元。这些数据通常被视为我国海外经济的战争风险敞口。但如果计入中资企业通过跨国并购等方式获得的指向这些高风险区域的股权资产—主要是一些战略性能源、资源项目，保守框算目前我国约有1600亿美元的海外投资面临较高的战争风险。随着我国海外经济规模快速扩张，未来5至10年，这个战争风险敞口将以年均约20%的增速继续扩大。 “一带一路”沿线区域的地缘政治脆弱性值得关注。正如一些学者指出的那样，当前国际地缘政治中存在着一条“不稳定之弧”—从北非的突尼斯、利比亚，经整个中东地区，到南亚的巴基斯坦、阿富汗、缅甸，最后抵达印度尼西亚。在这条弧线地区，存在着数量众多的穆斯林国家，彼此间尽管贫富差异很大，但普遍的特征是国内政治体系脆弱，国际关系复杂，战争与安全风险很高。从地图上看，我们的“一带一路”要多次穿越这条弧形带，这其中蕴含的战争与安全风险不容小视。 金融风险 中资企业在海外运营，不可避免地要面临东道国经济动荡、金融危机等引发的各类金融风险。金融风险的第一种形式表现为资产贬值。在一些国际金融危机过程中，当事国的本币汇率往往会在短期内大幅下跌，此时外国投资的资产价值也会随之剧烈缩水。第二种金融风险是“转移与汇兑风险”。一般来说，金融危机爆发后，当事国的首要目标是稳定汇率、阻止资本外逃。这样，一些国家就会动用资本管制、外汇管制手段。2013年，葛洲坝集团承建的委内瑞拉价值3.1亿美元的农业综合发展项目（埃罗莎-曼特卡尔项目）顺利完工后，就因该国外汇管制，造成1200万美元的款项拖欠； 甚至个别发达国家也会这样做，如最近欧债危机中的冰岛，直到现在仍未解除管制。 短期内大规模金融风险的下一个爆发点可能在哪里？新兴市场很可能成为下一轮债务危机的策源地。2008年全球金融危机后，超低的资金成本激励了一轮新兴市场外部融资热潮。据统计，截至2014年前十大新兴经济体外部借款总额约为2.9万亿美元，比2008年底增长了107%，且这些贷款大部分是以美元计价。随着美国与其他主要经济体货币政策分化，2015年3月美元指数向上突破了100整数关口，创出2003年以来的新高，震荡上行趋势明显。 历史经验显示，过去两个借贷泡沫之后的美元升值都造成了危机，一个是20世纪80年代的拉美债务危机，另一个是1997—1998年东亚金融危机。考虑到当前新兴市场庞大的美元债务规模，未来一段时期内爆发债务危机几乎无法避免。接下来我们要重点关注那些外汇储备薄弱的拉美国家，以及外债负债率较高的部分亚洲国家，如土耳其、蒙古和马来西亚等。这也是我们在“一带一路”建设过程中需要重点关注的一个风险点。 规则风险 中资企业在海外经营，管辖权在东道国手里。这样一些国家推行的经济管理规则和政策，如对特定产业实施国有化，以及税收、劳工保护和环境标准等，都会对我国的海外投资、工程承包等带来直接的影响，从而引发相应的规则风险。一段时期以来，我国企业在拉美亚洲等地多次遭遇当地政策变化而带来的项目搁置、成本上升等损失，如墨西哥高铁事件、缅甸莱比塘铜矿事件等。 除了东道国国内政策变化外，中国企业还需关注国际经贸规则重构进程及其可能带来的规则风险。当前以世界贸易组织（WTO）为核心的国际经贸规则体系正在面临以三大谈判（跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）和国际服务贸易协定（TISA）为代表的新规则体系的挑战，其核心内容就包括环境标准提升、劳工保护强化等。在环境保护方面，新规则正在争取将环境条款纳入争端解决机制，以保证成员国对本国环境法规及国际环境协定的强制执行，例如美国在TPP中提出对环境保护的内容进行强制约束。届时，如果中国海外投资、工程承包项目不进一步加大对当地环境的保护力度，就可能面临代价高昂的法律风险。 在劳工保护方面，新的国际规则谈判将推行严格的、可强制实施的劳工标准，不允许为促进投资而放宽东道国国内法的劳工标准，并力图将劳工标准的执行纳入争端解决机制。在这样一个规则背景下，我国“走出去”的企业在东道国投资建厂或并购外国企业时，如果未严格遵守相关劳工保护条款，那么在雇佣当地劳工时就有可能面临集体诉讼等法律风险。 市场风险 中资企业在海外经营过程中，激烈的市场竞争会对项目投标、成本控制及合同执行等过程带来巨大压力，而我国“走出去”的企业仍以国企为主，经验普遍不足，由此面临较高的市场风险。例如，2010年中国铁建承建沙特麦加高铁项目发生41.5亿元巨额亏损。事后分析，一方面是因为该项目的实际工程数量比合同签订时预计的工程量大幅增加；另一个重要原因就是在投标阶段激烈的市场竞争迫使中国铁建压缩报价争取项目。未来在“一带一路”战略实施过程中，中资企业需要重点关注那些基础设施落后、规则透明度低、营商环境差的沿线国家和地区可能蕴含的市场风险。 “五策并举”，构建中国海外经济发展安全网 “一带一路”战略的大规模实施，以及海外经济面临各类风险的现实，对在国家层面上构建一整套海外经济安全保险体系提出了迫切要求。以下在借鉴国际经验的基础上，尝试提出五个节点，共同搭建一张海外经济发展安全网： 国际合作 海外经济安全保障要以国际合作为基本原则。首先，这是由我国整体外交战略方针决定的。习近平总书记多次强调：“我们要坚持合作共赢，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化等对外合作的方方面面。”这实际上就指明了国际合作是从事海外经济安全工作的基本原则。 其次，在金融危机后世界经济持续低迷的背景下，增加基础设施投资已成为全球性共识，包括20国集团、国际货币基金组织（IMF）等主要国际组织都在呼吁。由此，我们在“一带一路”上推进以“互联互通”为重点的国际合作，具备现实基础。 最后，国际合作要贯穿于防控海外经济风险的每一个环节，但就“一带一路”而言，当前的一个侧重点是搞好大国协调。我们要通过战略对话和高峰会晤等方式，解疑释惑，与美、俄、印等大国达成默契与共识；要认真研究美国的“两洋战略”、俄罗斯的“欧亚联盟”，以及印度的“季风计划”等，在相互对接、合作共赢上下功夫。另一个侧重点是强化国际机制。亚投行即是一个成功例子，说明由我国来倡导国际合作，已经取得了具体成果。下一步我们还应当推动包括基础投资准入在内的各类国际合作机制，把“互联互通”中的“政策沟通”，用国际机制的方式规范起来。 安全协调 作为全球性大国，中国进行海外经济安全保障，必须坚持以我为主，“打铁要靠自身硬”，尤其是在应对海外重大安全风险方面。为此，建议在国家安全委员会下设立“海外安全管理协调小组”，具体负责协调海外经济安全事件的应急处置。此外，该机构还要发挥统筹协调作用，包括利用我国的外汇储备和资金实力，建立起对海外经济的“联动保护机制”等。长期来看，我国军队以国际合作方式（如参加“上海合作组织联合军演”“亚丁湾海上联合护航”等）走出去，通过提供“国际公共安全产品”，可切实为包括“一带一路”在内的海外经济发展保驾护航。 金融保障 金融保障是防控海外经济风险的重要纬度。当前的一个要点就是要建立起主权债务统一管理机制。一段时期以来，我国政府和金融机构以各种方式接受了很多主权债务、主权担保。目前各机构对这些债务分头管理，存在着分散化、缺乏归口管理和敞口控制三个问题。为此建议要由专门金融机构统一接受主权债务，做到国家风险统一分类、主权债务统一管理、国别限额统一设定，然后根据项目管理需要，配置给相关金融机构和中资企业。与此同时，归口管理机构要实时跟踪各国风险状态信息，对重大风险进行预警，并通过专门平台动态发布和分享，缓解信息不对称问题。 金融保障方面的第二项建议是设立海外投资保障基金，对于“走出去”企业在海外遭遇的不可抗风险损失进行补偿。参照国际经验，既可以直接对遭受损失的企业进行补贴，也可以对其支付的海外投资保险保费进行补贴。 最后要将人民币国际化这个短板尽快补上去。首先要建立起统一的人民币国际清算体系。为此，海外清算行布点要向“一带一路”区域倾斜。其次要通过强化货币合作，逐步形成以人民币为核心的区域货币体系。当前可扩大我国与“一带一路”沿线国家货币互换协议签订范围，并在该区域先行试点人民币资本项目开放等。 国际规则 善用国际规则是保护海外经济利益的一个重要手段，其作用在于提供合法性、节约成本。首先，我们要积极参与全球治理，维护国际经济秩序，这是保护海外经济利益的宏观环境基础。当前的重点是提升我们在WTO、IMF等国际机构中的影响力、投票权和份额，增加我们在其中的话语权，而不是彻底打破它们。 其次，面对“三大谈判”带来的国际经贸规则重构挑战，我们要积极参与，不能陷入孤立。要充分利用其中的投资保护条款，为我所用。当前还要针对“一带一路”中存在的“规则缺位”问题，探索制定“‘一带一路’基础设施投资准入与保护协定”等国际合作机制，优化区域投资环境，着力化解因东道国内部政治周期转换（政府更迭、政治转型）引发的政策风险。 最后，针对我国已签订的150余项多边投资协定中普遍存在的投资保护不足问题—强调“投资者—国家”争端中的“国内救济”原则，对提交国际仲裁限制较严；在征收补偿规定方面不够充分，强调“合理补偿”，而非“充分补偿”等—建议利用原有协定到期或签署新的区域协定的机会，对之予以完善，消除隐患。 国内立法 我国要建设法治国家，海外利益保护同样也要纳入法治范围。实际上目前我们已经有了一些法律、法规，在促进企业“走出去”方面起到了一定作用，但在发挥保护功能方面还存在明显不足，主要问题有两个：一是现有的法律、法规位阶太低，主要是“办法”“规定”类，约束力差，执法主体责任模糊不清；二是现有法律、法规多属审批、管理类，针对海外经济保障、保护内容较少。 针对当前现实需要，建议出台两项法律：一是制定《对外援助法》，使外援成为海外经济风险防控的一种手段。长期以来，我国一直坚持对第三世界国家援助不设条件，这是完全正确的。但这不意味着我们放弃在当事国保护自己利益的正当要求。相反，它完全应当成为我们实施对外援助的底线，而与干涉内政无关。实际上，这也是国际社会的通行做法。近期，我国领导人在和一些非洲国家领导人会谈时，多次提出希望保护我们在当地的人员安全和企业正当权益。 二是出台《国际经济合作法》。这应当是一项综合性法规，要将以上涉外保障的具体机构、机制，尽可能通过法律的形式固定下来，增强其权威性、规范性和可预期性。 本文编辑/张浅
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