标题：廓清区域金融改革的几个问题
时间：2014年7月7日 (上午10:18)
分类：封面专题, 封面专题-总8期, 总8期, 清华金融评论杂志文章
标签：区域金融改革
作者：zhangjianhua

文/北京农商行行长张健华 本文编辑/贾红宇     浙江是全国区域金融改革（以下简称“金改”）项目最多的省份。改革之路，且行且思。本文对浙江区域金融改革进行回顾和审视，廓清了区域金融改革的意义、区域金融改革如何进行、如何客观评价区域金融改革成效以及地方政府在区域金融改革中扮演什么角色等问题。 党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，上至中央下至地方，均将改革视作纾解社会经济深层次矛盾、实现可持续发展的最大动力。金融是现代经济的核心，金融改革是新一轮改革的重头戏，近年来浙江相继启动了温州、丽水、义乌、台州四项区域金融改革，成为全国区域金融改革项目最多的省份，同时也引起了社会各界的广泛关注和议论。   区域金融改革意义何在 有些人认为，由于金融要素自由流动，不受地域限制，局部区域开展的金融改革试点易形成政策洼地，产生不公平竞争，甚至可能冲击现有的金融秩序，因此认为金融改革应该自上而下开展，自下而上的区域金融改革由于政策突破难度大，意义不大。但事实并非如此。 十八届三中全会提出改革要“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合，就是要将“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层创新有机结合起来。其实我国金融改革一直以来都坚持先行先试与顶层设计相结合的改革之路。比如，对于利率、汇率和资本项目可兑换等事关全局和调控机制的改革项目，注重顶层设计、统一推进；对于一些需要积极探索、逐步推进的改革项目，则往往采取“先试点、再总结、后推广”的模式，选择一些地区和领域先行试点，及时总结经验教训，适时调整和纠错，然后以点带面，全面推开。比如货物贸易外汇管理制度改革在五省两市试点，然后推广至全国等。同时，鉴于我国地域辽阔，各地经济金融发展极不平衡，经济特点差异性大，也鼓励各地立足地方实际，深化体制机制创新，通过基层创新积累成功经验，并提供试错、修正的机会，降低改革失误成本，为全国其他地区提供可参考、可复制的成功经验，着力提升金融服务实体经济的能力。 实践表明，浙江区域金融改革从不同的区域经济特征出发，紧密结合地方实际，开展体现差异化、各有侧重的区域金融改革试点项目，能较好地诠释这些改革意图，为金融改革注入了正能量。比如，温州是全国公认的民间金融最为活跃的地区，温州金改在民间融资阳光化、规范化和地方金融管理体制建设等方面做了许多有益的尝试，温州出台了第一部规范民间融资活动的地方性法规。丽水在浙江属于经济欠发达地区，具有“九山半水半分田”的地理特征，丽水农村金融改革则着眼于普惠金融，继续深化林权抵押贷款、银行卡助农服务和农村社会信用体系建设“三大工程”，有效拓展农村产权抵押贷款，有效缓解了农村金融“两大两难”问题。台州小微企业众多，台州银行等三家城商行小微金融服务颇具特色，台州小微金融改革则着眼于改善小微企业金融服务，在完善小微金融组织体系、产品服务体系、多元融资体系、保障体系建设等方面做文章。作为全球最大的小商品集散中心，义乌金融改革项目主要侧重于贸易融资及与外贸相关的外汇管理政策方面，支持义乌市国际贸易综合改革试点工作。 虽然这些改革项目都属于区域性的，但我们都非常重视和强调其对浙江全省乃至全国应具有借鉴意义和能复制、可推广的经验。比如人民银行杭州中心支行在认真总结丽水农村信用体系建设经验的基础上，在除丽水以外的10个地市共选取13个县市试点推广“丽水模式”，于2013年3月制定下发《关于2013年浙江省信用户、信用村（社区）、信用乡（镇、街道）创建工作的实施意见》，对试验区提出具体的任务目标，对各阶段工作进行详细的部署安排。目前，共评定信用农户59.9万户，创建省、市、县三级信用村1505个、信用乡67个。   区域金融改革怎么改 区域金融改革一方面要符合顶层设计的方向思路，按照组织管理程序，积极探索政策突破的实现路径。例如，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出，要扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许符合条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。温州金融综合改革的一项重要任务就是探索设立民营银行，其核心就是要消除对民间资本的歧视，实现各类社会资本在金融领域的公平准入和竞争。为此，温州积极向上争取组建民营银行试点资格，并最终获批成为我国首批5家民营银行试点地区之一，目前正紧锣密鼓地开展民营银行各项筹建工作。 另一方面，区域金融改革在更多情况下需要探索在现有政策制度大框架下的集成创新。所谓集成创新是指，在不突破现有政策框架的前提下，通过对各类资源和要素重新组合、深入挖掘，优化体制机制，提升金融运行效率。依据木桶原理，集成创新应着力于消除区域经济金融发展中的短板，重点解决制约经济金融发展的结构性矛盾和关键问题，从而实现优势再造。例如，国家林业局数据显示，早在2004年初，福建省永安市就试水首单林权抵押贷款100万元，开启了林权抵押贷款的先河。2006年开始的丽水林权抵押贷款试点，其实并不能算作是政策突破，但丽水在现有政策框架下，针对平台缺失的最大短板，通过制定《丽水市森林资源资产抵押贷款管理办法》，建立了“三中心一机构”（林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资源调查评价机构）等流转服务平台，完善了从林权确权、登记、评估、流转、抵押担保到不良贷款处置等一整套业务制度和管理体系，在全国探索形成了“机制最健全、运作最规范、产品最丰富、受惠最广泛”的林权抵押贷款“丽水模式”。目前，丽水市15家金融机构中已有12家开展了林权抵押贷款业务。截至2013年末，全市已经累计发放林权抵押贷款10.76万笔，共计89.69亿元，贷款余额36.58亿元，居全省首位，不良率仅为0.16%。丽水林权抵押贷款的成功范例说明，金融改革不限于政策突破，通过政策组合，理顺机制，搭建好各类有利于释放市场主体潜力的平台，提升金融运行效率，同样可以实现改革的目的。   如何客观评价区域金融改革成效 客观、系统评价区域金融改革成效是一项重要而复杂的工作。以温州金改为例，由于政策突破不多，实体经济恢复缓慢，当前社会各界对温州金融改革成效负面评价居多，对此需要有一个客观、清醒的认识。客观、系统评价区域金融改革成效需要把握几个原则： 一是要区分改革的长短期效应。改革的正向效应有长短之分。从短期看，金融改革能增加政策红利和金融要素供给，对实体经济起到类似于“输血”的作用，虽然“输血”作用明显，但是容易造成实体经济对于金融要素的过度依赖，增大实体经济的杠杆率，加大未来金融风险。从长期看，金融改革的正向作用还是要更多体现在金融效率提升上，通过优化资源配置、促进产业结构调整来改善区域经济绩效，对实体经济起到类似于“调理”的作用。虽然“调理”过程较长，但是作用更为持久。对于区域金融改革的评价应更加注重长期效果，更多从金融效率、融资结构、制度建设等体现改革长期效果的角度进行评价。 二是要区分改革目标与举措。评价金融改革成效要以改革目标为导向。所谓“政策突破”并不是改革的目标，而是实现改革目标的举措，不能简单地将政策突破与否视为改革成功与否的标志。举个例子，即使温州发起设立了民营银行，也不能简单认为温州金改就成功了。只有当民营银行发起设立的市场准入、市场监管和市场退出制度不断完善，民间资本进入金融业的“玻璃门”“弹簧门”被彻底打破，才能认为温州金改取得了成效。 三是要剔除内外部环境因素的影响。经济变量是内外部环境、经济金融政策等共同影响作用的结果，金融只是其中的一个影响因素。因此，对于区域金融改革成效的评价需要剔除内外部环境因素的影响。以温州金改为例，当前温州实体经济恢复缓慢，不良贷款持续攀升，但这并不能简单归结于金改推进不力。由于不良贷款率等指标具有很强的顺周期性，当宏观经济处于上行阶段，这些指标不断优化容易造成对改革成效产生过分乐观的判断；反之，在宏观经济的下行阶段，这些指标不断恶化，则容易造成对改革成效过于悲观的预期。   地方政府在区域金融改革中扮演什么角色 实体经济是金融发展的基石，区域金融改革一方面要提升金融服务实体经济水平，发挥金融资源配置对实体经济发展的引导和促进作用。另一方面，区域金融改革不能只在金融领域里打圈圈，也需要其他领域改革的协同配合，实现金融与实体经济良性互动、共生发展。一个典型的例子是，过去温州家族企业居多，企业法人治理机制不完善，财务制度不透明，直接影响了企业融资能力、扩张能力和创新能力，阻碍了温州经济进一步发展。配合温州金改，温州启动了“个转企、小升规、规改股、股上市”的企业改制工作，不仅提升了企业整体素质，也带动了直接融资的发展。2013年温州企业直接融资规模为153亿元，同比增长59.4%。 在区域金融改革中，地方政府发挥着重要作用。首先，区域金融改革离不开地方政府的整体规划和协调推进，以义乌为例，义乌国际贸易综合改革试点本就是集经济、政治、社会改革于一体，义乌金改作为其中的专项配套措施，其外汇政策、货币信贷等金融政策也需要与外贸政策、产业政策等相互协调和配合。其次，政府可以通过搭建平台、建立机制、强化服务和优化政策，广泛调动起金融机构、经济组织、民营经济、基层个人等多元市场主体参与改革的热情，激发基层创新活力。以丽水金改为例，农地和宅基地抵押尚存在法律制度障碍、价值评估不规范、抵押品管理处置困难等问题，如果农村金改没有同步进行产权制度改革，没有启动配套产权评估、登记、交易等相关基础设施建设，那么农地金融创新也仅仅是纸上谈兵，缺乏规模化运作的动力。最后，改革创新可能伴有金融风险，政府在防范系统性风险和保障区域金融稳定方面负有重要职责，这也是鼓励基层创新、保障市场主体利益的基本前提。
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