标题：曾刚:金融危机后的国际银行业监管改革动态
时间：2014年4月29日 (下午4:16)
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标签：曾刚, 金融危机
作者：zenggang

文/中国社会科学院金融所银行研究室主任曾刚   本文编辑/张英凯 2008年爆发的全球金融危机，暴露了原有金融监管体制存在的诸多根本性缺陷。也正因为此，在过去的几年中，强化金融监管成为全球共识。   在过去几年中，无论是在国际层面还是各国内部，银行监管改革都取得了长足的进展，不仅完善了原有的监管规则，也建立了新的监管制度，不仅涉及银行业经营管理本身，也涉及对利益相关者（尤其是消费者）的保护，等等。这些内容广泛的监管改革，大体可以归纳为资本监管、流动性监管、对大型银行的监管以及金融消费者保护等几个主要方面。 资本监管改革 作为全球银行业监管的基本框架，以资本监管为核心的《巴塞尔协议》在危机中暴露出了许多缺陷，比如，资本监管存在顺周期缺陷、对资本界定不严格、未能考虑流动性风险以及对大银行的监管不足，等等。在这一背景下，2010年底通过的《巴塞尔协议Ⅲ》在上述这些方面做出了全面的修订和补充。其中，资本监管规则的改革主要包括以下几点： 一是对资本进行了更严格的界定。《1988年巴塞尔资本协议》将监管资本分为两类，即核心资本（一级资本）和附属资本（二级资本）。后来，根据国际实践的变化，《2004年新资本协议》进一步将监管资本划分为核心资本、附属资本和三级资本。而在2010年颁布的《巴塞尔协议Ⅲ》将监管资本调整为核心一级资本、其他一级资本和二级资本。此外，还强化了资本工具的合格性标准，以提高其吸收损失的能力。 二是提高了资本监管要求。《巴塞尔协议Ⅲ》将核心一级资本充足率水平从2%提高到了4.5%；一级资本充足率则由4%提高到6%；包含附属资本在内的资本充足率则维持在8%不变。总体上看，整体8%的监管要求虽没有上升，但大大提高了对高质量资本（尤其是核心一级资本）的要求，对银行的实际监管要求明显加强。 三是制定了逆周期缓冲资本制度。针对资本监管固有的顺周期缺陷，《巴塞尔协议Ⅲ》规定了最高2.5%的逆周期资本要求。银行监管当局可以根据对系统性风险的判断，要求银行增持缓冲资本，规模为风险资本的0~2.5%，全部需要以核心一级资本形式持有。 在《巴塞尔协议Ⅲ》的基础上，中国银监会从2010年底开始，积极探索国际监管规则在中国的实施，在充分结合了中国银行业自身特点的基础上，于2012年6月发布了《商业银行资本管理办法（试行）》，并在2013年1月1日正式实施。该试行办法全面引入了《巴塞尔协议Ⅲ》的监管框架和要求，在个别指标及达标时间的要求上，比国际标准更为严格。 流动性监管改革 从理论上讲，借助“杠杆化运作”和“期限转换”为社会提供所需的流动性，是银行最基本的功能之一。这也意味着，流动性风险是银行与生俱来的难题。2008年全球金融危机的爆发与升级，在很大程度上与金融市场波动所引发的流动性冲击密切相关。也正因为此，危机之后，巴塞尔银行委员会（BCBS）开始探讨在原有的资本监管外，建立新的流动性监管体系。 2010年， BCBS通过了《稳健的流动性风险管理与监管准则》和《流动性风险计量、标准和检测的国际框架》，确立了流动性风险的监管规则。该体系由两个基本指标构成，一是侧重短期资金平衡的流动性覆盖率（LCR），二是侧重中长期资金平衡的净稳定资金比例（NSFR），两个指标均需大于100%。此外，BCBS还规定了一系列非强制性的流动性监测指标，如合同期限错配、融资集中度和多元化程度、可用的无变现障碍资产和与金融市场窗口等监测工具，等等。 由于流动性风险高度依赖于一国的金融、政策环境，而且，在很多时候还要取决于每个银行自身的经营特征，统一的监管标准很难容纳这些差异化。所以，自公布以来，围绕两个指标的争论异常激烈，相关调整和修正也在一直在进行当中。2013年1月6日，BCBS公布了两个指标之一的流动性覆盖率的最后修改方案。而有关净稳定资金比率的讨论仍在继续，有望在2014年底完成。 根据国际监管规则最新进展，加之在2013年6月发生了一次意外的流动性风波，中国监管当局也加快了流动性监管制度的建设。2014年2月19日，中国银监会正式发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，并要求从2014年3月1日起实施。该试行办法结合了国际监管规则以及中国既有的流动性监管要求，共设置了流动性覆盖率、存贷比和流动性比率三个强制性指标，以及一系列风险监测指标。对流动性覆盖率的要求与国际标准相同，需大于100%。在实施期限上，中国的过渡期为2014年至2018年底，与国际规则相同。 对大型银行的监管 “大而不倒”是金融危机暴露出来的一个严重问题。如何加强对大银行的监管，尽可能地降低其道德风险，也由此成为危机后银行监管改革的一个重要内容。大体说来，要降低大银行的道德风险，有两个努力方向，一是完善对大银行的监管制度，以更严格的监管要求来限制大银行的风险，并提高其风险应对能力；二是完善大银行的破产处置制度，以更低的成本实现大银行的破产退出，以打破“大而不倒”的怪圈。 1. 完善对大银行的监管 对系统重要性银行的监管也是《巴塞尔协议Ⅲ》的一个组成部分。2011年11月，BCBS发布了《全球重要性银行：评估方法及附加的损失吸收要求》。之后经历了近两年的修改、调整，到2013年7月最终定稿。这个规则主要有两方面的内容。 一是全球系统重要性银行的评估方法。这套方法以指标计量基础，所选取的指标，既能反映银行导致负外部性的各种因素，又能反映一家银行对整个金融体系稳定的重要性。共涉及跨境业务、规模、关联性、所提供金融基础设施的可替代性和复杂性5种类型，12个指标。 二是对全球系统重要性银行的更高监管要求。原则上，为降低道德风险，对系统重要性银行的监管要求要高于普通银行。为保持的合理激励（即引导银行降低其系统重要性程度），《全球重要性银行：评估方法及附加的损失吸收要求》对系统重要性银行进行了细分，根据评估结果分为四组，系统重要性每提升一个组别，追加0.5%的核心一级资本要求。这意味着，被归入第一组的银行，核心一级资本充足率要求比普通银行高0.5%，而被归入第二组的银行高1%，如此类推，第四组所面临的追加资本要求最高，为2.5%。 根据国际监管规则的最新发展，中国银监会于2014年1月8日发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，要求所有表内外资产在1.6万亿人民币以上的银行从2014年起披露全球系统重要性评估指标。从披露的内容和对象看，该指引与BCBS的要求基本一致。 2. 完善大银行破产处置制度 为确保系统重要性金融机构在经营失败时能够得到快速有效处置，以缓解所谓的“大而不倒”问题，自2009年起，金融稳定理事会（FSB）开始着手构建金融机构有效处置的法律框架。经过一系列研究和论证，2011年11月，FSB发布了《金融机构有效处置框架的关键属性》，其中明确将“恢复与处置计划”（即“生前遗嘱”）设定为有效处置框架中的一项重要制度安排。 所谓“生前遗嘱”，是指由金融机构拟订并向监管机构提交，当其陷入实质性财务困境或经营失败时快速有序的处置方案。由于这是金融机构在其经营失败之前制订的处置方案，因此被形象地称为“生前遗嘱”。在金融稳定理事会提出该概念之后，各国或地区开始积极讨论制定本国或地区的具体规则。其中，美国2010年的《多德—弗兰克法案》率先引入了针对大型金融机构的“处置计划”并着手实施，到2013年，受美国监管约束的银行基本都提交了“生前遗嘱”，其中也包括几家中国的银行。 中国监管当局也正根据国际实践，积极研究“生前遗嘱”在中国实施的可能。在过去一段时间中，这个概念已被监管人士反复提及，预计其可能会成为银行监管和破产处置体系的重要组成部分。 金融消费者保护 保护消费者一直都是金融监管的重要内容。世界银行的Michael Taylor曾认为，金融监管有三个核心目标：金融系统稳定；金融机构安全稳定；保护消费者，特别是金融知识较少的零售消费者。而与这三个目标相吻合的是两种类型的监管：关注金融稳定性的审慎监管和保护消费者的监管。这便是所谓的金融监管“双峰模式”。 2008年的国际金融危机后，金融消费者保护作为国际金融监管改革的重要内容，得到了更进一步的重视和强化。2011年10月，在二十国集团（G20）倡议下，经合组织制定并发布了金融消费者保护的10条原则。同年，金融稳定理事会（FSB）从金融稳定的角度，提出了强化金融消费者保护的若干建议。2012年6月，世界银行在总结各国实践的基础上，发布了有效金融消费者保护的39条良好实践标准，等等。 在各国监管实践的层面，也明显加快了金融消费者保护机制的探索步伐。2010年，在《多德—弗兰克法案》要求下，美国成立了独立的消费者金融保护局（CFPB）。英国则将金融监管架构重组为了金融审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）的“双峰”模式，通过设立独立的行为监管机构来强化金融消费者保护。 对中国而言，在过去几年中，有关金融消费者保护的探讨也有所发展，主要监管部门（“一行三会”）都成立了专门的金融消费者或投资者保护局。不过，从目前看，由于缺乏相应的法律依据，以及消费者保护部门自身的不独立，其完善与发展还有很长的路要走。 总体上，金融危机以来，国际银行监管已取得了较大的进展，预计将对国际银行业的发展产生深远的影响。从未来看，监管规则的调整还将继续，主要原因在于： 其一，到目前为止，国际范围内一些重要的监管改革尝试仍未完成，如流动性监管中的净稳定资金比率，有关衍生产品的监管规则以及对银行业务范围的限制，等等，都还需要进一步的讨论。而新引入的一些政策，如流动性监管中的净稳定资金比率，以及系统重要性银行监管等，效果如何还需观察，如果带来较大的负面影响，还可能会进行新一轮的修订。 其二，金融创新也会推动监管规则的再次调整。在金融发展过程中，监管强化与市场创新之间永远存在此消彼长的关联。监管者的出发点在于通过加强监管，来引导银行的业务结构重回传统轨道，进而降低风险。但在银行的立场上，如果金融创新的成本低于业务模式调整所带来的利益损失，更可能的选择是创造新的金融工具和交易策略来规避监管要求，而非痛苦的转型调整。 从过往的经验来看，对于繁杂但僵化的监管条文措施，银行应有足够的应对能力，这或许也预示着下一轮金融创新的方向，让我们拭目以待。
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