标题：郑秉文:建立养老基金管理公司是社会保障全面深化改革的一个重要环节
时间：2014年8月4日 (下午3:14)
分类：封面专题, 封面专题-总9期, 总9期, 清华金融评论杂志文章
标签：养老基金, 郑秉文
作者：zhengbingwen

文/中国社会科学院美国研究所所长、世界社保研究中心主任郑秉文 本文编辑/邢缤心 三中全会全面深化改革的战略部署再次呼唤养老基金管理公司的诞生。所不同的是，与七年前相比，此次建立养老基金公司的意义更加深远。 早在2007年，学界和有关主管部门就曾提出设立“中国版”的“养老基金管理公司”，当时的目的较为简单，只是为了缓解市场角色“分散化”和受托人“空壳化”的现象，建立以受托人为核心的年金市场，遏制恶性竞争的无序状态。但是，由于几个相关主管部门在谁做监管主体等方面存在不同看法，这个议案便在国务院层面暂时被搁置起来。 七年后的今天，三中全会全面深化改革的战略部署再次呼唤养老基金管理公司的诞生。所不同的是，与七年前相比，此次建立养老基金公司的意义更加深远。   它是机关事业单位改革双轨制的一个必要条件 三中全会和政府工作报告对机关事业单位养老保险制度改革提出了明确要求和时间安排，其基本原则显然是“基本养老+职业年金”的“两层设计”。但目前企业年金的“社会基础设施”显然跟不上建立职业年金的实际需要，即现有的受托人和投资管理人等难以满足改革双轨制的具体要求，只有建立养老基金管理公司具备这样三个条件： 第一是“机构的规模性”。机关事业单位改革之后，各省建立的诸如教师基金、医生基金、政府基金等在规模上都是庞然大物，必将采取内部受托形式，但目前国内的受托人和投资管理人在规模和实力上却难以接纳。 第二是“投资的选择性”。专业化的养老基金管理公司具有强大的资产配置能力和技术，可提供不同的投资基金系列服务，甚至建立一定程度的回报平滑稳定机制。只有建立养老基金管理公司制度，才能既坚持制度的公平性，又能提供投资的选择性，为不同年龄段的群体提供相对“现成”的投资基金。 第三是“竞争的有序性”。职业年金作为第二支柱是“自愿型”制度，但机关事业单位的工作性质又决定了它具有“准强制性”的一面，这与美国等发达国家十分相似。因此，建立养老基金管理公司是机关事业单位这轮养老制度改革的一个必要条件，是其顶层设计的一个组成部分，应纳入到全国范围内深化养老保障改革的制度安排之中。 20世纪90年代和2008年两轮事业单位双轨制改革未果，原因之一就是未抓住建立职业年金和养老基金管理公司这个牛鼻子。此次第三轮改革要吸取经验教训。   它是基本养老保险基金投资改革的一个充分条件 三中全会通过的《决定》明确指出要“推进基金市场化、多元化投资运营”。与机关事业单位养老保险改革一样，养老保险基金市场化和多元化投资体制改革也是一个难啃的“硬骨头”。 其实，2011年2月-2012年2月，基本养老保险基金投资体制改革曾进行过一次艰难的改革。当时，课题组将世界各国的基本养老保险基金投资管理体制分为三个模式： 第一是“政府部门投资运营模式”，是指政府将基本养老保险基金直接交由财政部牵头组成的一个特定政府机构，完全以购买国债或特殊政府债券为主；这是目前最为保守的投资模式，其典型国家有美国和西班牙等，他们实行的都是DB型现收现付制。 第二是“市场机构投资运营模式”，是指政府将养老保险基金直接交由数家特许的养老金公司投资运营，公司之间具有竞争性，承担着社会保险费征缴和养老金发放等一站式服务；这是改革最为激烈的市场化投资模式，一般采取DC型积累制，拉丁美洲和中东欧等有20多个国家采取了这个模式。 第三是“专门机构投资运营模式”，这是介于上述两个极端模式之间的一个中间模式，是指政府将基本养老保险基金交由专门成立的特殊投资机构实施市场化、多元化和国际化的运营模式，它由政府发起组织成立的专门的机构投资机构，具有现代公司治理结构；最早是瑞典和丹麦等国采取这个模式，近十几年来，加拿大、日本和韩国等也纷纷效法，且采取这个模式的国家均采取DB型现收现付制。 当时，决策层确定了第三种模式的改革思路即“专门机构投资运营模式”，拟新建国务院直属事业单位“中国养老保险基金投资理事会”，由其负责实施市场化和多元化的投资策略。但由于舆论误以为是单纯地“炒股票”，社会压力很大，在经过一年的准备之后，2012年2月最终决定暂时告一段落。 与两年前相比，眼下的形势发生了变化，中央政府做出了本届政府内财政供养人员只减不增的承诺，于是，除上述三个模式依然可供选择之外，从投资主体的选择来看，在理论上讲至少还存在着省级作为投资主体的分散化方案，这是多年前在劳动保障部系统最为流行的一个改革方案。但是，这个方案的最大问题在于各省法人治理结构也难以建立，专业化程度受限，难以解决谁来决定资产配置和收益率参照、各省收益率可能存在巨大差别和攀比、利益输送风险很大、冲击资本市场等；各省分散投资的最大质疑还在于与实现全国统筹层次的制度目标背道而驰，南辕北辙，届时，中国的社保制度碎片化将被彻底“物质化”。 此外，与两年前相比，我们面前还增加了一个选项即效仿广东千亿委托全国社保基金理事会投资。但是，这个方案早晚要解决这样一个问题：其资金来源不同，基金性质不同，用途不同，风险容忍度不同，流动性和资产配置要求也都不同，随着时间的推移，该基金规模将越来越大，一分为二是迟早的事情。所以，只有新建国务院直属事业单位“中国养老保险基金投资理事会”才是上上策。至于增加事业人员编制的问题则大可不必过虑，因为新建机构采取完全的企业地位，不需要事业编制，甚至行政费用也不需要财政拨款。 以上三个改革模式和三个改革方案显示，不管选择哪个（除了购买国债的那个模式以外），都需要大量外部投资管理人，例如，全国社保基金理事会委托投资也好，新建直属国务院的投资机构也罢，或是确立省级投资主体的体制，都需要数量足够多、规模足够大、更加专业化的投资载体作为其外部投资管理人，而目前现有的企业年金运营机构和全国社保的外部投资管理人则远不能满足市场的要求。   它是强力推进多层次社保体系的一个重要引擎 世界各国的企业年金发展模式大致分为“政府推动型”和“市场竞争型”。新兴市场经济体近年来建立起来的“政府推动型”则可实现跨越式超长发展，迅速推动养老金业发展；实现“政府推动型”发展战略的标志和关键就是建立大型养老基金管理公司，后者在推动养老金业起到了不可替代的引擎作用。中国是一个后发的新兴市场，又是一个大陆法系传统的国家，应吸取拉美和中东欧这些国家和地区的经验，争取赶上这趟历史班车，构建一个“政府推动型”的竞争模式：作为企业年金的航母和引擎，若干养老基金管理公司形成“一级市场”，在全国不同区域的年金市场上有序竞争；除部分自营以外，对投资管理实施外包，形成竞争性的二级。   需要注意的几个问题 现有的六家养老保险公司基本可分为两类，一类是逐渐专司信托制企业年金的专业机构，一类是为了生计而以团险为主和以企业年金为辅，但不管哪一类，都不适应目前的实际需要，因此，养老保险公司可自由选择是否“版本升级”为养老基金管理公司，但需设立门槛，并明确目前的养老保险公司形式以后不再新增数量。鉴于建立养老基金公司的急迫性，目前可由人社部会同财政部和“三会”起草《养老金管理公司管理办法》。在制度设计时，可将如下问题统一考虑进来。 首先，机构性质和法律定位上。养老基金管理公司是基金管理公司、是信托机构、还是中国新的一类金融机构？需要结合中国目前的法律政策进一步研商，如能达成共识，上策将其列为新一类金融机构。在拉美和中东欧这类公司是由专门立法许可成立的专业化养老公司。 其次，业务经营范围上。应规定养老基金管理公司可以从事企业年金、职业年金、基本养老保险基金、全国社会保障基金受托、账户资产投资管理业务；不从事现有基金管理公司的公募基金发行和管理业务，不从事团险业务。这样投资范围可基本解决了生存和发展问题。 第三，职能和功能上。应成为集受托人、账管人、投管人为一身的专业化捆绑式年金服务商，成为机关公务员和事业单位建立职业年金的依托和轴心，成为中国社保支撑第二支柱的特殊金融机构。 第四，注册门槛和发起股东上。要提高注册资本金额度。注册资本金最低门槛为定为50亿元。鼓励大型生产性企业（包括民企）作为发起股东，同时，允许商业银行、保险公司、证券公司、全国社会保障基金理事会等加入进来；可设立地方分支机构，可用资本金从事自营投资业务，以保证公司开业之初就不会出现亏损情况，增强委托人对养老基金管理公司的信心。  
上一篇：孙博:市场化改革促进可持续发展：近期英国养老金改革及对我国的启示
下一篇：刘家德:加快DC型养老金计划发展助推养老保障体系建设