标题：中国金融业综合经营趋势下的监管模式选择
时间：2016年1月5日 (下午3:27)
分类：封面专题, 封面专题-总26期, 总26期, 清华金融评论杂志文章
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作者：清华金融评论

文/中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏、刘彪 本文编辑/孙雪强 当下，中国金融创新应接不暇，金融机构综合经营已是大势所趋，而这也让分散监管的模式束手无策。本文认为，我国应当借鉴国际做法，加强顶层设计，实现统一规划综合监管，建立法治化的金融监管与协调机构。 在全球金融行业开放综合经营的背景下，随之配套的监管理论渐兴，各国法学家、经济学家都努力探寻着最优的金融行业监管模式。中国作为一个重要的转型国家，金融领域正成为中国经济改革运行的实验田，而这个时期的金融监管探索也成为法学界和金融学界的核心讨论热点。中国2015年人民币汇率的短期大幅波动和股市异常波动都让金融监管层意识到现行的“一行三会”到了应当形成“一个拳头”统一指挥的时候，建立一支由中央直接管辖的各大金融“方面军”才是我们应对现代世界金融战争的制胜方略。 金融机构交叉持牌 综合经营成为趋势 依照我国法律规定，我国尚未实行综合经营，证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立，并以此建立分业监管的模式，但同时证券法又有兜底条款，即“国家另有规定的除外”。在综合经营的全球化放开趋势下，中国也正逐步放开经营，出现了类似的金融控股公司。以中信集团为例，其作为一家金融与实业并举的大型综合性跨国企业集团，旗下金融板块拥有银行、证券、信托、保险、基金、资产管理、期货等门类齐全的金融业务，综合优势明显。 世界上大部分先进国家都完成了综合经营的变化，而当下的中国金融行业也正发生着两个融合，一是金融控股公司的出现以全资子公司的方式操作不同性质的金融公司，实现了综合经营，二是大型集团，如万达、阿里巴巴也在实现对金融与实体行业的同时操纵。实际上，在法律规定采取分业经营的时候，中国通过授权国务院或者部委制定条例或者规章对综合经营进行了规范，并扩大试点，积累了对综合经营的监管经验。 金融行业的交叉持牌是资本市场发展成熟的表现之一，也是眼下中国金融业发展的趋势。随着各类金融机构经营内容的不断发展，对于大型金融机构的监管难度也不断增加，如果实现了经营范围的交叉，不同机构之间风险的传递也就更加容易，一旦出现问题容易导致多米诺骨牌一般的连锁效应。在这种情况下，须要有效地介入市场，运用国家监管手段，保障金融因素在经济发展中始终保持良好的促进作用，实现资源跨地域、跨时间的优化配置。 金融创新应接不暇 分散监管束手无策 金融领域内各种要素的重新组合和创造性变革使得金融创新在中国呈现出全面开花的态势。然而在市场与管制的协调发展中，面对金融创新，陈旧的规章和监管策略却成为了经济发展的阻力。当前的监管模式在规范中国金融创新产品时主要出现了三个问题： 一是权责不清导致监管空白。跨行业的金融创新产品层出不穷，各监管机构可能会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现或是相互争夺权力或是相互推诿责任的情况。2015年股票市场的异常波动，场外配资杠杆过高，前期监管“无人问津”，等到出了问题监管机构又无法有效应对，目前的分散监管影响监管效率和监管效果。 二是监管能力不对称。过去传统的金融模式下，各个机构完成各自独立的金融行为，基于此而设立各自独立的监管机构，而新型的金融业完全不同于原来的传统业态。简以信托公司为例，现在的信托公司越来越多地通过信托计划，实际性地从事私募基金的业务，这种业务就完全不同于原来传统的贷款，银监会以管理信托之名，实则参与管理私募基金业务，让银监会行之有效地监管一个未接触过的全新模块，未免强人所难。 三是监管者恶性竞争放空监管。在中国原有的机构监管体制下，譬如同样是私募基金业务，保监会管理下的保险公司如果有牌照便可能有类似项目，那么按照原来的机构监管模式，保险公司开展的业务应该由保监会管，同时证监会监管下的证券公司也进行私募基金业务。同一个市场的监管，被人为分割成几块，就容易导致类似监管套利，各个监管机构为了迎合被监管者的要求而不断放松监管，最终形成“监管竞次”。 五中全会提出要加大金融支持国家创新驱动发展战略的力度，构建普惠性创新金融支持政策体系。这种政策下，更多创新金融产品会进一步推出，只有强化综合经营监管，才能实现新型金融业态监管的全覆盖。同时，大型金融控股公司和以理财产品、私募基金、场外配资等为代表的跨行业跨市场交叉性金融业务也应进一步纳入规范。 有效借鉴国际做法 统一规划综合监管 2010年7月21日，美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》签署实施，扩大美联储的监管职能，系统性风险监管由美联储负责执行，银行、证券、保险业大型机构均纳入美联储监管范围。同时决定成立金融稳定委员会，由美国财政部部长担任主席，负责关注、识别大型金融公司的系统性风险以及与此相关的金融产品和业务，研究经济形势并解释美联储对银行控股公司的综合监管。 无独有偶，英国和日本也在近些年推进了监管体制的改革。英国政府在1997年提出了资本金融监管体系改革方案，将英格兰银行的监督权剥离出去，银行监管的责任人由英格兰银行转移到证券投资委员会，并将后者进一步改组为金融服务监管局（FSA），使之成为集银行、证券、保险三大监管责任于一身的多元化资本金融监管机构，形成了英国式的综合监管模式。次贷危机后，英国再次对监管体制进行了调整，其确立了英格兰银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，撤销金融服务监管局，在英格兰银行内部成立金融政策委员会，专门负责宏观审慎管理。2013年4月1日正式生效《金融服务法案》再次对英国金融监管体系进行了全面改革，新设立金融政策委员会（FPC)、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），进一步开展宏观审慎监管。2000年7月，日本政府合并了负责金融监管的金融监督厅和负责金融制度计划和立案的金融企划局，成立金融厅，全面负责金融制度的计划、立案和资本金融监管，同时改大藏省为财务省，负责金融行政事务，日本也开始进入综合监管时代。 从世界金融监管体系的发展历程来看，监管模式往往经历一个由统到分，再由分到统的过程。进入20世纪90年代，为适应现代金融业的变革，迅速高效的综合监管模式正逐渐占据金融监管的主导地位。在外国提前开放综合经营并有一些监管方式的指导下，优秀的监管制度应该被引进，同时也应该注意两个问题：一是这一轮综合经营的开放伴随着金融创新的爆发，出现了很多新问题对金融监管形成了挑战，二是中国原有建立的分业经营监管模式下，庞大的机构难以进行强烈激进的改革，完全模仿其他国家的方式也没有根植于中国的现实基础。因此应当合理分析综合经营下中国面临的金融困境，在中国现有金融监管体系的基础上逐步迈向以金融行业功能为划分的统一监管模式。 法治化的协调机构 “三会”合为大金融委 中国金融行业的监管以四部分散法律的方式囊括了包括银行、证券、保险业务，分别以中国人民银行、银监会、证监会、保监会进行监督管理，而对于信托业务，虽然有单独的信托法，但是没有设立专门的监管机构，期货也尚未专门立法，现处于草案阶段。一行三会之间并没有确切的协调机制，银监会和人民银行的基本职能虽然通过国务院的三定方案进行了明确分工，但在具体监管中仍然存在双重监管的现象。2015年11月，习近平在《关于十三五规划建议的说明》中也指出，“近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。” 五中全会提出要加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。由此可见，在综合经营的发展趋势下，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现综合监管，是下一步金融改革的关键。在金融市场改革的大背景下，须要尊重市场的规律和选择，进而推动政府监管向自律监管转型，机构监管向功能监管转型，分业监管向综合监管转型。这三项转型的实现须要协调“一行三会”的行动，打破“一行三会”之间的行政性壁垒，实现其在监管活动中的通力合作。而最为现实的策略莫过于建立一个高层次、实体化、法治化的专门协调机构。也有论者提出待条件成熟可把“人民银行、银监会、证监会、保监会”合并为统一的综合监管机构。但笔者认为，中国在选择新的监管变革方向的时候需要考虑现实状况，如今中央银行更多发挥货币政策的作用，因此更合适的方式是将三会合并为金融监管委员会，统一协调各个监管机构之间的工作，领导和指挥金融市场。 金融创新和综合经营使得金融机构之间的相互交易日趋频繁，其产品、业务彼此竞争、相互渗透，形成了休戚相关的利益共同体，同时也增强了金融风险的传递能力。大金融委的建立是能有效应对的一种宏观审慎监管模式，由于降低了监管部门间的信息交流成本，便可以更快速地对系统性风险做出准确的解读和有效应对。面对综合经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，金融委实施跨产品、跨市场的管制，作为一个统一的管制机构来对金融业进行整体布局，这样可使管制机构的注意力不仅局限于各行业内部的问题，由于可以应对新的金融产品而不是打压，金融委模式既促进了金融创新，又预防了系统风险。同时，在防范了金融风险积聚的基础上，由于金融产品所实现的基本功能变化较小，使得据此设立的功能化管制模式和管制规则更具有连续性和一致性，也能够更好地应对金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。
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