标题：养老待遇刚性上调潜藏风险 多地养老金收不抵支
时间：2016年1月25日 (下午8:45)
分类：消息汇
标签：养老金
作者：清华金融评论

2016年全国养老金待遇调整计划尚未公布，但据接近人社部的人士透露，人社部已在和财政部协调，今年仍会通过行政手段继续“调待”。中央政令未出，上海、山东等地已经先行宣布，将继续上调退休人员养老金。 由于工资上涨等原因，养老金替代率持续下滑，进而影响养老金领取者的经济能力。在过去11年，由国务院宣布提高退休人员待遇成为每年开年的惯例，每次上调的幅度都在10%左右。 然而，这项政策潜藏风险。 财政收入增速下滑，多地养老金收不抵支，养老金支出的大幅增长已对制度的持续性形成压力，且过高的调待幅度容易对养老金制度形成负激励。 　　普调逾十载 近年来，企业退休人员养老金的绝对额度始终处于上升状态。 1998年至2005年，企业参保离退休人员人均养老金水平由每月413元增加到719元，年均增长8.2%。2014年，企业退休人员的月人均养老金达到2061元，为2005年的2.87倍。 中国的养老金分为统筹账户和个人账户部分，从缴费费率来看分别为在职时企业所交的工资20%及个人所交的8%。在统筹部分养老金计发时，养老金待遇与社会平均工资有一定关联。由于社平工资多年来维持10%以上的高速增长，养老金待遇也相应提高。 不过，待遇提升更多要归结于11年来的行政性上调。政策初衷是提高退休人员的生活水平，缩小企业与机关事业单位退休金差距。近年来，CPI指数每年增长3%-5%，与退休者生活密切相关的食品等价格涨幅较大，养老金若不提高，实际购买力便会缩水。 1995年以前，在低工资、低物价的状态下，养老金水平很少调整。此后十年间，养老金调待多以各类补贴实现。到2005年以后，10%的涨幅成 为常态，每年年初人社部和财政部下发文件宣布，具体的调待比例由地方确定，参照系一般是当地在岗职工平均工资年增长率，往往高于10%。 譬如，沈阳2006年的调待增幅达28.8%，随后逐渐递减，保持在13%-15%。直到近三年，增幅才降至略高于10%。在2015年调整后，人均养老金达到每月2180元，增幅达10.54%。 退休人群的待遇提升自为公众所乐见，但一些学者担心，以行政手段直接干预，而不是基于精算平衡，会致使养老金增长过快，长此以往会对基金支出形成压力。同时，养老金待遇的上调具有刚性，中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔就指出，养老金发放具有棘轮效应，“容易涨，难以降”。 目前，养老金正处于待遇提高最快的阶段，上调待遇所需资金主要从基本养老基金中列支，辅以中央财政补助。 财政补贴对养老保险制度的补贴逐年扩大，从1998年的24亿元上升至2014年的3548亿元，从占GDP的0.03%上升至0.56%。 　　替代率缘何“跳水” 养老金待遇上调不可避免。一个可感的指标是养老金替代率，即职工退休时的养老金相对于上年职工平均工资的比例，这是衡量退休前后的生活水平差异的主要参数，近年来呈现出下滑趋势。 根据2005年国务院文件的设计，59.2%的替代率是合适水平，达到这一水平的条件是：以同期职工的平均工资为缴费基数，并且缴费满35年。 但在制度实际运行中，职工养老金替代率持续走低，与机关事业单位养老金稳定替代率的差距越来越大，形成巨大的社会压力。 根据中国社科院世界社保研究中心的数据，2002年的养老金替代率为72.9%，2005年迅速降至57.7%，随后平缓下滑为2011年的50.3%——这已经是大幅调待介入的结果。 养老金替代率下降的首要因素是工资水平快速上涨。2000年至2010年期间，城镇职工的工资水平年均增长近15%。养老金的计发办法未紧跟工资增长速度，增长较慢，替代率下降成为必然。即使2005年后“手动”调待，也无法完全跟上工资增长的节奏。 除此之外，当前养老金制度的激励性不足，参保人员缴费时间偏短、普遍存在的费基不实也拖了替代率的后腿。按照现行制度，能领取养老金的最低缴费年限是15年。中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉表示：“普遍的社会心理是交满15年不交了，等着退休。” 一名原地方人社系统人士指出，大量的瞒报、虚报、漏报缴费基数，使中国养老保险的实际缴费费率仅在17%左右。他还认为，替代率下滑与“个人账户替代率塌陷”相关。 目前社保基金的保值增值能力差，按现行政策存于银行且只按一年期利息计息，不仅远远跑不赢CPI，更跑不赢工资增长率。 1997年以来，个人账户收益率在加权平均后约为 2.38%。研究人士曾经指出，个人账户养老金多为空账运行，原本应用于投资运营的基金被挪用发放养老金。实际上，即便做实且投入资本市场，收益率也难以企及目前高速增长的社平工资。 此外，替代率“跳水”更深层次的原因还在于对养老金第一支柱过分依赖。中国的企业职工养老金体系由三大支柱组成，第一支柱为强制企业和员工缴纳的基本养老金，第二支柱为企业与职工共同缴费形成的企业年金，第三支柱为个人自愿购买的商业养老保险。 三大支柱发展至今，其比例失衡。第一支柱覆盖城镇职工和城乡居民8.42亿人。第二支柱建立逾十载，只有2300万人参与，累计资产为8800亿元，覆盖面狭窄、投资收益不理想，远未达到制度目标。第三支柱剔除相关的养老理财产品之后，资产规模逾万亿元。 胡继晔称，美国、英国第一支柱和第二支柱的替代率均在30%左右，共同承担了重要责任。 　　待遇怎么调？ 养老金购买力下降的问题并非中国独有。许多国家都设计了指数化的养老金调待机制，或与物价增长挂钩，或与工资增长速度挂钩，或结合两者作调整。 如美国1975年建立了生活费用自动调整机制指数。房连泉介绍，养老金与之挂钩，满足“菜篮子”需要，用于保基本，每年调整幅度在2%-3%左右。 不过，建立调待机制也存在分歧。 胡继晔质疑根据物价调整的方式，万一物价下降，养老金是否要降低？他认为，养老金应该量入为出，重视精算。若以后只能通过通货膨胀来解决发放问题，从代际角度衡量，对年轻人不公平。 中国人民大学社会保障研究所所长李珍认为，调待机制很大程度上是在已退休人群和缴费人群之间做切分，经济乐观的时候会更多分享发展的果实，愿意向老年人倾斜，使用工资增长的参数；否则会往精算的一头走，基于经济约束偏向于选择物价。当下的问题是年轻人的负担过于沉重。 各界早已意识到零敲碎打的调整不可持续，但正常的调待机制始终没有成形。1995年、1997年国务院文件两度提出要建立和完善养老金的调整机制，而2005年的口径变为适时调整企业退休人员的基本养老金水平，同时国务院开始每年宣布上调养老金。 2012年，建立正常的调整机制重又被提上日程。 但调待面临两难：养老金没有正常调整机制，替代率逐年大幅下滑，制度将会崩溃。如果建立正常调整机制，并使养老金增长接近工资增长率，又容易引 致相同因素条件下，后退休人员养老金少于先退休人员，激励提前退休和降低缴费年限，使得原本就存在的缴费年限短的问题雪上加霜。 实际上，目前的普惠制调整已经造成了“倒挂”现象，养老金“多缴多得、长缴多得”的制度设计被抹平。制度的原意是鼓励多缴、长缴，并做出了一些设计，如每多缴费1年，基础养老金多发1%，总的缴费数额与领取的基本养老金亦有所关联。 人社部社会保障研究所研究员谭中和曾撰文指出，初次领取的养老金在以后的历年调整中所占比重逐渐变小，削弱了政策效力。2011年新退休人员养老金平均水平低于已退休人员平均养老金水平，人均大约相差每月121元。 一些地方也意识到这一问题。2014年，广州市发现，2006年至2013年领取养老金的人群中出现了同类企退人员待遇高低不一的情况。解决办法是加发基本养老金，“就高不就低”，填平同等条件人群的沟壑。 房连泉认为，目前的调待不是养老金制度的内置参数，实际上养老金设计中应该让收入和支出相匹配，一起调整，否则压力会越来越大。 针对统筹账户激励性不足的问题，他建议，应调整养老金待遇计发公式。目前统筹部分的计算公式中包含社平工资的参数，再分配作用明显，若要加强激励，应该多和个人工资挂钩，参保人也愿意更多地去缴纳。 房连泉还认为，中国的社会保险中既包含保险，也包含再分配的功能。实际上，养老保险应是“纯保险”，个人多缴多得，退休待遇权益明晰。对低收入人群，二 次分配体现在缴费时给予财政补贴，再共同参与到保险中去。“这是一种比较正确的激励方法，不要做成大锅饭，大家拿的都差不多。” “纯保险”意味着去除或压缩当前的统账结合的养老金制度中的统筹部分，改为名义账户制，或扩大个人账户的比例，部分实现名义账户制。 从人口结构看，中国已经步入老龄化社会，这决定了养老金制度需要向累积制转型，即主要依靠储蓄养老而不是让年轻人供养老人。 但从当前的现收现付制转为累积制面临巨大的转轨成本，名义账户制因能将转轨成本分散到较长的时间内，成为现实选择。 不过，最终方向，是需要激活企业年金的第二支柱和商业养老保险的第三支柱，建立起多支柱的养老金制度。
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