标题：国际反洗钱监管趋势与中国金融业双向开放
时间：2016年7月5日 (上午11:14)
分类：封面专题, 封面专题-总32期, 总32期, 清华金融评论杂志文章
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作者：清华金融评论

  [1] 文/于冰、赵琳娜 在中国金融业双向开放的大背景下，我国金融机构如何顺应国际反洗钱监管趋势发展，加强反洗钱风险管理的有效性，已成为开展国际化运营的关键要素之一。 长久以来，金融机构的反洗钱工作通常以被动配合执法机关开展毒品交易、贩卖人口、涉黑等有组织犯罪洗钱调查为主要内容。近年来，特别是“9·11”事件之后，恐怖主义活动日益猖獗、犯罪活动形式越发多样化，反洗钱工作的工作重点逐渐转向推进和监督金融机构主动履行反洗钱义务、配合打击跨境洗钱和恐怖主义融资等活动。随着反洗钱监管不断强化而形成的反洗钱监管有效性的不断提升，金融机构反洗钱工作机制与其他监管机制间的融合协调不断加强，反恐怖主义融资、反腐、反逃税、反欺诈、经济制裁日益成为国际反洗钱战线的重要课题。在此情势下，全球金融机构顺应形势发展需要及时调整反洗钱风险管理策略，从以“清单”为主的监管规则解读式合规职能，转型成为日趋复杂以“风险为本”的管控职能，且金融机构的反洗钱工作在与内部的法律、风险、营运和税务等各工作职能交叉配合更显重要。在中国金融业双向开放的大背景下，我国金融机构如何顺应国际反洗钱监管趋势发展，加强反洗钱风险管理的有效性，已成为开展国际化运营的关键要素之一。 国际反洗钱监管概述 近年来，在金融行动特别工作组（FATF）的大力推动下，全球各司法辖区陆续建立健全各自的反洗钱监管体系。在金融机构洗钱及制裁违规检查工作中，以美国监管机构为引领，英国等欧洲众国、中国香港和新加坡等亚洲金融中心监管机构紧随其后，持续完善和深化其针对金融机构现场进行检查反洗钱、反恐融资、制裁合规工作的方法，持续加强现场检查工作的深度、检查频度和检查范围，处罚的力度也大大加强。 不论在哪个司法辖区，国际大型银行所面临的监管预期都会相对更高。随着全球化进程的持续深化，国际贸易和经济活动越来越活跃，交易和支付结算方式越来越便捷，也越来越多样。国际大型银行所提供的全球化的金融服务由于在各司法辖区面临不同的监管环境，各地反洗钱监管要求，执法力度的差异，也必然导致国际大型银行各地区反洗钱合规工作开展情况不尽相同。 东道国监管机构在对国际大型银行开展反洗钱检查时，常发现国际大型银行在客户尽职调查流程、交易监控系统和流程等方面，往往无法完全贯彻实施当地的监管要求，具体内容包括： ● 针对非居民个人客户尽职调查流程无法满足当地监管要求； ● 针对东道国境外代理行客户（包括集团母行、集团其他分支机构）开展的尽职调查流程无法满足当地监管要求； ● 针对东道国境外代理行（包括集团母行、集团其他分支机构）清算业务中的国际结算活动的交易监控和筛查无法满足当地监管要求，尤其针对涉及现金工具的结算活动。 各国反洗钱监管机构目前更加关注国际大型银行集团对其境外分支机构的统一管理框架治理和管理能力水平，具体内容包括： ● 银行集团内部管理资源的配置协调，包括特定客户的风险变化情况、反洗钱可疑交易报告情况是否能同步推送至与该客户存在业务往来的集团各监管辖区/各分支机构； ● 在处理集团内非本辖区/本分支机构客户交易时，银行是否能实现客户档案的调阅、分析，实施以风险为本的监控和筛查，及其交易报告能力。 近期主要案例分析 汇丰银行、法国巴黎银行、瑞士瑞意银行等一系列受处罚金融机构无一例外地体现出无视监管进行短期逐利的行为和严重的内控缺陷问题，并最终纷纷付出了沉重的代价。 汇丰银行因2012美国分支机构“洗钱门”，2015瑞士分支机构“逃税门”等事件在欧美各监管辖区屡受重罚。在“洗钱门”事件中，识别出的薄弱环节为汇丰集团2002年收购成立的汇丰墨西哥。而“逃税门”中，涉案高风险客户和账户多是汇丰集团1999年在瑞士收购吸收进来的。汇丰银行的全球化过程中体现出的是非常普遍的业务拓展先于监管合规的逐利文化。汇丰银行集团总部虽然在不断提升集团反洗钱工作水平，但集团内合规工作开展情况参差不齐，结合庞大的国际业务活动水平，最终受到重罚、屡次险些失去银行牌照。 2014年美国对法国巴黎银行提出的89亿美金罚款，是时至今日金融机构由于反洗钱内控缺陷所导致的和解金额最高的案例。法国巴黎银行通过美国金融体系为受到美国经济制裁的苏丹、伊朗和古巴的实体处理了数十亿美元的交易，而其中至少一名集团高级管理人员知晓明显违规行为，多名业务条线管理人员和主管知晓、或有明知故犯、违规的行为。各监管辖区都会要求至少有一名高级管理人员专职或兼职合规职能，是为保证合规工作的顺利开展和资源的合理调配，也是为保证第二道防线的管控能力。 2015年香港金融管理局基于违反《 打击洗钱及恐怖分子资金筹集（金融机构）条例》，对印度国家银行香港分行进行了750万港元的罚款，也是香港金融管理局首次对银行进行公开处罚。2016年新加坡金融管理局基于瑞意银行严重违反当地反洗钱规定及其他违规行为等指控，关闭瑞意银行新加坡业务，是32年来新加坡金融管理局首次吊销银行牌照。瑞士金融市场监督管理局也要求瑞士瑞意银行在一年内解散，并表示会对瑞意展开刑事诉讼。瑞意银行被发现为政要人物掌控的贪腐所得资金洗钱投资公司、基金等处理了多次目的不明的大额交易，而且该银行选择无视以上明显属可疑的交易，其间未对外国政要客户完成尽职调查要求，也从未了解相关客户的资金来源。 随着全球化进程不断深化，科技与金融的融合不断加深，洗钱活动也呈现出类似的多样化特征。近期网络支付机构、在线借贷平台、虚拟货币公司等新型非金融机构的兴起，在便利和丰富了日常金融业务活动的同时，也加大了金融系统被洗钱犯罪分子和恐怖分子滥用的风险。在美国，监管机构也在不断强化其针对新型金融形态的反洗钱和制裁合规检查和处罚措施，旨在打击非金融机构允许客户匿名进行金融交易活动的行为。新型金融形态的主要特点是以非面对面业务活动为主，因此相关机构必须实现用户体验和合规要求的平衡、强化和丰富客户身份验证手段、信息留存等合规工作开展。 近年的洗钱案例普遍具有国际化的特征。反洗钱工作必须依赖于国际社会各成员间的协作配合。毕竟对洗钱犯罪分子而言，搭建起一个洗钱网络，仅需在全球众多金融机构中找到一个薄弱环节。因此，金融机构在A国的洗钱案例，很快会被国际其他执法机关跟进并实施相应监管检查，并在大多数情况下会演化为出现在其他国家的案例，监管处罚也体现出了国际化的特点。 中国金融双向开放所面临的挑战 在中国，中国人民银行等反洗钱监管机构，积极吸收借鉴国际反洗钱监管经验，特别是严格遵循FATF40条反洗钱和反恐怖融资监管要求，逐步建立起与国际反洗钱标准基本一致的反洗钱监管制度体系，增强了中国金融业在双向开放过程中应对跨境洗钱风险的能力。但也应该看到，中国的反洗钱监管制度主要是在2006年《反洗钱法》出台以后才逐步建立起来的，金融机构反洗钱经验和能力还比较欠缺。而目前全球监管规则趋紧和执法力度趋强，对金融机构反洗钱工作实施的广度和深度都提出更高的要求。中国金融机构需在客户身份识别、交易监控和筛查、可疑交易报告、机构风险评估等反洗钱基础性工作方面，还有较大的提升空间。 中国企业“走出去”的国家战略规划已有近二十年的历史，已经走出去的企业金融服务需求日渐多元化，中国的金融机构作为实体经济的服务支撑，一方面在国际贸易结算、代理行业务等领域，为企业开发更多渠道、设计更多更好产品；另一方面金融机构与企业同步一起“走出去”，在各主要经济中心申社布点。而为落实实施“十三五”规划中重要的“一带一路”建设战略，我国金融机构将进一步强化其海外业务拓展策略。业务拓展与合规工作必须两手抓，而对金融机构集团总部来说，设计适合的国际业务反洗钱工作管控模式将是所面临的工作难点和重点。 总行与境外分支机构的关系 由于全球各司法辖区在反洗钱规则要求和执法强度上差异巨大，国际大型金融机构所面临的监管环境压力各异。美国银行保密法/反洗钱法案是国际各监管辖区之间最早的反洗钱法律。中国反洗钱法立法与国际反洗钱标准基本一致，但各东道国反洗钱监管制度与国内还是存在很多差异。在双向开放的过程中，如何在金融机构和业务走出去的同时，也确保各金融机构在全球层面按照集团一致的要求开展反洗钱工作，仍是一项十分艰巨的工作。 从国际同业和部分我国领先金融机构反洗钱工作实践来看，集团反洗钱工作需要以母国监管要求为核心，开发一套集团反洗钱政策体系，并根据各机构自身管理体系，制定适合于集团与分支机构间的管控模式。这不仅仅要求国际大型金融机构在集团层面发布集团反洗钱政策和流程要求，设计有效汇报风险路径，更重要的是设计和实施能有效地监控和防范境外分支机构当地内生风险和风险传导的管理手段。 境外分支机构在建立东道国反洗钱工作机制时，必须与母国反洗钱管理风险偏好声明保持一致。东道国与母国监管要求孰严的监管要求看似简单，实施起来却需要真正理解两个司法辖区反洗钱监管要求和预期。总行合规部门难以同时对诸多境外机构进行事无巨细的管理，若人员配备与资质也无法支持集团化、中心化的集中管理要求，为了切实、全面地理解集团所面临的反洗钱风险，至少应及时了解集团洗钱风险轮廓、发布集团风险偏好、定期评估境外分支机构的反洗钱工作、并确保当地反洗钱合规官具备充分的能力和资质以维系稳定的、良性的监管关系。 金融双向开放，意味着总行与境外分支机构的合作必须紧密。境外分支机构需要了解母国反洗钱工作实践，包括客户准入标准、客户尽职调查要求、交易监控规则、客户退出条件、高风险产品和业务等，相反亦然。总行的客户可能内部推介成为境外分支机构的客户，境外分支机构也可能通过总行与其签订的代理行协议处理总行客户的交易，相反亦然。 强化高级管理层责任制 近期境外反洗钱执法行动多涉及高级管理层或相关人员“明知”违规情况。境外监管机构普遍要求金融机构实施高级管理层及业务条线责任人“责任制”，要求在责任人绩效考核中加入反洗钱工作要素，要求在延期分红制度中加入合规事件追索条款等。监管层系统通过加强问责制和考核制，强化高级管理层及相关人员合规意识，强化集团内合规文化的推行。 目前境内外监管机构普遍在大力推行高级管理层“责任制”的要求，境外监管机构正在提议要求金融机构高级管理层对反洗钱交易监控和筛查系统的有效性进行背书。中国人民银行也越来越关注高管反洗钱履职问题，出台了很多有针对性的监管政策，采取了强有力的监管措施，并强化了对高管人员的教育培训。从合规文化来说，我国金融机构反洗钱和制裁合规意识普遍较为薄弱，这与我国反洗钱立法工作起步较晚、金融机构长期处于爆发式的业务增长过程有很大关系。但合规文化建设是一个长期渐进的过程，外部监管措施主要起推动作用，关键还是金融机构自身。 反洗钱工作关键点还是夯实基础 对金融机构而言，任何反洗钱案件实质上都是客户与交易，不论洗钱犯罪者、贪腐政要或直接成为客户，或通过代理业务成为客户。切实做好客户身份识别，识别出客户所称的背景信息合理、客户的交易与客户信息匹配且合理，银行才算在真正意义上开展了反洗钱工作。随着监管预期越来越高，金融机构需建立健全客户风险评级模型，使得合规资源可以得到有效分配至客户身份识别工作，并同时要求金融机构对客户的信息进行合理性判断，而非采用清单式的识别方式。以风险为本地对高风险客户和特殊客户开展额外的身份识别工作、投入额外的合规资源，是监管机构认可，金融机构在普遍实施的一种实践。 近年来，洗钱犯罪分子为规避反洗钱合规措施，越来越多地通过操纵公司账户达到洗钱的目的，尤其是通过操纵公司账户进行贸易活动以达到洗钱和恐怖融资目的。确实，由于公司客户最终受益人/实际控制人识别难、公司业务活动，尤其是国际贸易活动复杂和数据的非标准化，一方面银行难以对客户进行完整地尽职调查，另一方面难以获取足够、有效信息识别和甄别可疑交易，都导致了公司客户越来越多地成为了反洗钱业务中的“薄弱环节”。 针对客户尽职调查，为解决公司信息不透明给银行带来的合规难度，FATF提议各国政府完善辖内政府数据库，公司信息公示系统建设，以便于金融机构完成最终受益人、实际控制人的识别。至于交易监控，只有在客户身份识别工作有效开展，完成客户信息核实、收集、系统化的基础上，才能真正有效实施监控模型。 不论金融机构采取集中式或分散式管理，东道国分支机构都需要理解总行的合规要求和风险偏好，确保本机构与集团合规工作的一致性。母国和东道国即使所依赖的客户身份识别流程文件并非完全一模一样，东道国在客户管理的标准上只能高于母国要求，不能更低。而总行和境外分支机构需要共同协作打击国际贸易的洗钱活动，并确保客户身份识别工作、交易监控工作有序开展。这包括了解客户的真实身份和企业背景，在“审单查单”环节中嵌入风险提示人工预警，并在对业务存疑的情况下要求客户补充提供额外材料。当然，部分金融机构对贸易活动进行单位规格价格监控，甚至于基于以风险为本的原则实施查船检查等强化反洗钱控制措施，可供我国金融机构参考。 伴随着“一带一路”等重大战略的实施，中国金融业双向开放水平将进一步提升，在全球合规监管日趋严格的大背景下，我国金融机构在走出去的过程中，更应把合规工作放在重要的位置，以确保持续健康地发展。 （本文编辑/马珊珊） [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2016/07/13.png
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