标题：易富贤、苏剑：中国人口政策的回顾和展望
时间：2017年3月8日 (下午5:15)
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作者：清华金融评论

  文/美国威斯康星大学研究员易富贤、北京大学经济学教授苏剑   中国生育政策的回顾 中国在1960年代在部分地区试行“晚、稀、少”的计划生育政策，在1973年在全国展开。1980年宋健等人预测中国人口将达到40亿，于是1980年在全国推行独生子女政策。总和生育率（妇女人均生孩子数，简称生育率）从1973年的4.54的降至1990年的2.3。 1990年后，当时的国家领导人非常重视计划生育，推行一票否决制，加上教育、医疗、住房等的产业化改革降低了民众的养育能力，生育率跳跃性地从1990年的2.30下降到1991年的1.80、1995年的1.46、2000年的1.22，奠定了2012年以来的经济下行的人口学基础。 其实，即便1980年就彻底废止计划生育，随着经济文化的发展，生育率也会自发下降，峰值人口也只能达到16亿，然后会下降。比如社会发展水平落后中国十多年的印度，生育率从1980年的4.8自发地降到2013年的2.3；目前发展水平与中国贵州、西藏相当的几个较发达的邦，生育率只有1.6-1.8。 1990年后中国的生育率已低于更替水平，当时就应停止计划生育。但是，国家计生委和人口学家们不相信生育率如此之低，在1996年、2000年预测，如果继续一胎化，总人口将在2010年达到14亿（2010年人口普查显示只有13.4亿人）。在这种预测下，1997年“计划生育”进入了“党纪处分条例”，2001年更是出台了《人口与计划生育法》。 2006年易富贤在《从社会发展水平看调整人口政策的急迫性》中判断，即便停止计划生育，生育率也将从2006年的1.95降到2023年的1.47，那么峰值人口达不到14.5亿，建议尽快停止计划生育。但是2006年国家人口发展战略组却判断“20世纪90年代中后期，总和生育率已降到1.8左右，并稳定至今”；预测继续独生子女政策，总人口也将于2015年超过14.0亿人（国家统计局公布2015年只13.75亿人），在2033年前后达15亿；建议坚持计划生育不动摇。 人口政策的伟大转折 中共十八大之后，迟迟未动的人口政策迈出了跨时代的一步，相继实行单独二孩、全面二孩政策，提出了要防止“人口过快下降”。并将上户口、入学等与计划生育脱钩。 战略决策勇气来自于理论勇气。习近平总书记认为人口是创造奇迹的“巨大力量”，认识到“主要经济体先后进入老龄化社会，人口增长率下降，给各国经济社会带来压力”，而“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”。习近平明确指示，“要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对”。 依照这种执政理念，人口政策调整幅度原本可以更大。2014年之所以只实行单独二孩政策，根据国家卫计委副主任王培安的解释，“我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的”，如果全面放开二孩，生育率将反弹到4.4（出生4700万/年），总人口将在2044年达到15.35亿。 这种预测来自于蔡昉、李建民等人完成的《中国人口发展报告2011/12》。中国人口学会会长翟振武也预测，如果全面二孩，每年出生人口峰值将达到4995万，生育率将达到4.5 。 于是十八届三中全会决定先实行单独二孩政策。当时国家卫计委和中国人口学会预测，单独二孩后每年会多出生两百万人；生育率将反弹到1.8以上，累计效应释放后，会波动在1.6—1.7；总人口将在2030年达到峰值14.53亿，到2050年为13.85亿。 2015年是单独二孩出生高峰年，2015年《统计公报》显示，2015年不但没有多生200多万人，反而少生了32万人；2016年《卫生统计年鉴》则显示，2015年比2014年少生了64万人，比2012年少生了90万人；2015年1%人口抽样调查显示，2015年的生育率只有1.05而不是1.8。 2016年之所以只实行全面二孩政策，是因为王培安、翟振武等十多位国家卫计委官员和人口学者在《实施全面两孩政策人口变动测算研究》中，预测全面二孩后，生育率将从2015年的1.6上升到2.1（出生2189万/年，与两三年前预测的4700万、4995万/年呈天壤之别），到2050年还有1.72；峰值人口将在2029年达到14.50亿，到2050年还有13.83亿。如果停止计划生育，人口又会超过15亿人口上限。 2015年1%人口抽样调查显示生育率只有1.05而不是1.6，意味着全面二孩政策的理论基础是有缺陷的。 中国生育率到底有多少？ 2016年11月26日，国家卫计委首度对全面二孩政策实施效果做出评价，国家卫计委副主任王培安认为“2016年出生人口将超1750万，与全面两孩政策预判基本吻合”。2016年12月15日翟振武在《人民日报》上发表文章，认为“我们不必为所谓的‘超低生育率’而担忧”。他认为“中国过去几年生育水平大体上在1.6左右”， 依据有三：首先，国家统计局公布每年出生1600多万，其中2015年出生1655万；第二，2015年户籍人口2岁到5岁每个年龄组的人数都超过了1600万；第三，从2012年到2015年，每年的孕妇住院分娩量都超过1600万。 对翟振武的这些观点，我们认为值得商榷。首先，人口数据中最可靠的是客观调查的生育率，是15-49岁育龄妇女及其孩子的35套“榫卯”结构，每一组数据可能有偏差，但是作为整体还是比较可信的，并且“这些数据是调查数据直接汇总的结果，没有经过任何修正和调整”。 中国所有人都可以合法生1个孩子，不存在漏报。1孩生育率反映了没有政策限制下的生育现实，与总和生育率平行变化；国际上，二者的相关系数通常在0.95以上。2015年台湾、香港、新加坡、韩国的总和生育率分别为1.18、1.20、1.24、1.24；1孩生育率分别为0.60、0.65、0.60、0.63。中国大陆的1孩生育率只有0.562，并且还只是允许单独二孩，那么总和生育率只有1.05是基本可信的。 第二，中国的生育意愿全球最低。2010年、2011年的《中国综合社会调查》、2013年国家卫计委的调查显示20-44岁妇女平均理想子女数只有1.78个、1.88个、1.93个。2016年全国妇联的调查显示，一孩家庭中只有20.5%愿生二孩，有53.3%明确不想生二孩。 而实际生育率通常只是理想子女数的50-70%，比如日本1992-2010年平均理想子女数是2.53个，但是平均实际生育率只有1.37；德国、波兰、匈牙利2011年的理想子女数是2.12个、2.27个、2.12个，但实际生育率只有1.39、1.30、1.24。中国的生育意愿如此之低，在单独二孩政策下，2015年1.05的生育率偏差不会太大。 第三，1990年后国家统计局参照小学招生公布的出生数是有大量水分的。1997年之前是乡村承担教育经费，小学招生数是准确的，比如1988-1996年小学招生20542万，与2000年人口普查10-18岁的20930万一致。后面义务教育经费由中央和地方按比例分担，现在西部地区为8:2，中部地区为6:4，学校和地方政府有强大的动机虚报学生数以获得更多经费，比如1997-2006年小学招生19514万，比2000年人口普查0-9岁的15913万多出23%。 负责人口统计的张为民、崔红艳、翟振武等人认为“教育统计数据是比较纯净、真实、可靠的”，于是参照前些年的小学招生数确定每年的出生人数。2013年教育部针对统计乱象，决定实行以身份证号为基础的电子学籍，导致初中1-3年级每个年级的平均在校人数从2011年的1673万，突然缩水到2013年的1466万。 国家统计局公布1999-2001年年均出生1767万人，与2005-2007年小学年均招生1712万（平均6岁上小学）基本一致。这些孩子到2010年是9-11岁，都已上了户口，但是2010年人口普查、户籍9-11岁平均每岁只有1427万人、1411万人。 这些孩子到2015年已是14-16岁，有些甚至有了多个户口了，但是2015年1%人口抽样调查、户籍14-16岁平均每岁只有1434万人、1455万人。这些孩子到2013年读初中1-3年级，平均每个年级只有1466万学生。可见国家统计局公布的出生人数有20%以上的水分。1991-2015年公布的出生人数中共有大约8000万水分，也就是说2015年实际只有12.9亿人。 第四，2015年户籍低龄组水分更多。与户籍挂钩的个人权利有20多项，超生罚款难抵户籍的利益，因此绝大多数超生者都上了户口。近年实行了户籍仁政，不管无户口人员是哪个年代、什么原因（包括超生），都能落户，绝不允许再设障碍，这就导致低龄组人口水分增加：以前少量还没有上户的超生者上了户口；过去千方百计在异地上了户口的超生者又以“无户口”为由光明正大地在父母户籍所在地上了户口；一些非超生者也趁机上了多个户口。 2010年住院分娩率已达97.8%，2015年更是高达99.7%，不存在因为医院外出生而漏报了。2010-2013年平均每年只活产了1482万人（还有水分），但是2015年户籍2-5岁平均每岁却有1712万人，国家统计局也公布2010-2013年年均出生了1617万人，可见后二者有大量人口不是“生”出来的，而是水分。 2015年只活产了1454万人，国家统计局公布出生1655万人中多出的201万人是从哪里来的？怀孕周期是266天，2016年9月下旬才迎来全面二孩的出生高峰，到年底将只多出生几十万二孩，2016年出生人口又如何能如王培安所宣称的“超1750万”？ 第五，医院分娩数据也不可靠。根据2016年《卫生统计年鉴》，2012-2015年只活产了（包括住院、非住院分娩）1544万、1511万、1518万、1454万，没有一年如翟振武所说的“超过1600万”。并且2008年以来的活产数是有水分的，首先是因为新型农村医疗合作制度（新农合）在2008年初步建立，各级财政人均补助标准由2008年的每人每年80元提高到2016年的420元，个人、医院有强大动力虚报分娩数。 其次，流动人口子女在现居住地出生的比例由2010年的27.5%上升到2014年的56.6%，流动人口本身就容易导致两头统计，何况农民工的各项福利关系仍然在原籍，于是他们在城市生孩子后，在原籍农村再“生”一次。第三个原因，是近年取消低龄组上户限制，家长乘机给刚出生的孩子获得多个户口。 正如马克思在《资本论》引述《评论家季刊》的观点：“有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。”比如尽管中国严厉打击鉴定性别，但是出生性别比仍居高不下。医院和医生都敢冒如此大的风险鉴定性别，那么面对新农合这么大的馅饼，面对城乡利益的诱惑，面对低龄组上户宽松的政策空间，又如何保证活产数没有水分？因此，2015年活产1454万人可能还有约25%的水分，那么1.05的生育率应该误差不大。 利益驱动的人口造假自古就有，只是古代是通过隐瞒人口获利，现在是通过虚报人口获利。国家统计局一方面公布2015年生育率只有1.05（只出生1100多万），一方面又公布出生1655万，相差46%，这在古代是要被追责的。比如明朝严厉打击人口数据腐败，罪在官者处斩，罪在民者充军。光是空印案就处死数百官员。但是明朝仍然存在统计造假，地方官员将黄册（欺骗朝廷的官样文书）送给户部，而私编白册（真实的人口数据）作为实际征赋派役的依据。 清初按人丁抽税，人口严重隐报。“摊丁入亩”将人口与税赋脱钩，获得了准确的人口数；但是由于将耕地与税赋挂钩，又出现了耕地隐报。人口从1734年的2735万（16-60岁男丁；那么总人口约为9000万）增至1741年的14341万（总人口），耕地却从1734年的8.90亿亩减到1753年的7.08亿亩。 中国人口的展望 2015年台湾地区的理想子女数还在2个以上，但实际生育率只有1.18。2016年台湾发展委员会分三个方案预测了2016-2061年的人口，其中低方案是生育率降至2041年的0.9后维持固定，中方案的一直固定在1.2，高方案是升至2041年的1.5后维持固定。 中国大陆的生育意愿比台湾还要低。并且中国的经济模式、社会制度、城市规划都是围绕着独生子女政策进行的，不但形成了文化惯性，而且形成了经济惯性，即便停止计划生育，也很难改变。 本文假设中国立即停止计划生育，分三个方案预测未来人口：低方案：生育率从2016年的1.05上升到2017年的1.15，然后在2020年跌回1.05，再平稳降到2050年的0.9后维持固定。中方案：生育率从2016年的1.10上升到2017年的1.30，然后降至2025年的1.20后维持固定。高方案：生育率从2016年的1.15上升到2017年的1.45，然后渐降至2030年的1.228，在鼓励生育政策的推动下，再渐升到2045年的1.4、2055年的1.5，然后维持固定。 2015年人口结构采纳缩水后的数据（12.9亿人）。低、中、高方案下，总人口分别在2017年、2019年、2020年达到12.91亿、12.94亿、12.99亿的峰值后开始负增长，2050年只有10.3亿、10.8亿、11.1亿，2100年只有3.6亿、4.8亿、5.9亿。 中国长期是世界第一人口大国，1820年的人口占全球的37%，1950-1980年稳定在22%，但是2015年降至17.8%。低、中、高方案下，2050年只有11.5%、12.0%、12.2%，2100年只有4.1%、5.4%、6.5%。注：其他国家的人口是将联合国《世界人口展望-2015年修订版》的中、低方案平均。 人口数量的减少，也意味着结构的老化。65岁及以上老人占总人口的比例从1980年的4.7%提升到了2015年的10.2%；在低、中、高方案下，2030年升至19.3%、19.0%、18.8%，2050年达到34.5%、32.9%、32.0%。 老龄化是经济的阻力，劳动力是经济的动力，20-64岁劳动力与65+岁老人之比也反映了经济活力。中国的劳动力/老人从1980年的10.4降到2015年的6.8，在低、中、高方案下，2030年均为3.4，2050年分别为1.6、1.7、1.7，可见养老危机非常严峻。而2050年美国、印度则还有2.4、4.4。 年轻人越多，创新活力就越强，所以中位年龄反映了经济活力。1980年中国的中位年龄不到22岁，而美国是30岁。中国2015年的中位年龄为39岁，超过了美国。在低、中、高方案下，中国的中位年龄在2030年为46.7岁、46.2岁、45.9岁，在2050年为57.3岁、55.8岁、54.9岁。而美国、印度在2030年只有40.0岁、31.2岁，2050年只有41.7岁、37.3岁。 因此，建议立即停止计划生育并出台鼓励生育的政策。   本文编辑：王蕾
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