标题：实施更加积极财政政策 防范财政金融风险
时间：2019年1月14日 (上午10:19)
分类：封面专题, 封面专题-总62期, 总62期, 清华金融评论杂志文章
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作者：清华金融评论

[1] 财政政策与货币政策，是政府宏观调控的两大主要经济手段。面对国内外复杂的形势变化以及我国近些年宏观经济形势变化，我国有实施更加积极财政政策的必要。积极的财政政策应是扩张性而着力发挥其功能的财政政策。只有实施更加积极的财政政策，同时化解地方政府债务风险，才能防范财政金融风险。 财政政策与货币政策，是政府宏观调控的两大主要经济手段，在推动国民经济持续健康发展，实现稳定经济运行的目标中，要发挥重要的作用。2008年之后，我国实行积极财政政策和适度宽松的货币政策，在通过扩大内需确保经济增长、成功抵御世界金融危机冲击的同时，也有效地促进了经济结构的优化和经济增长质量与效益的提高，支持民生改善，取得显著成效。 根据发展阶段与经济形势变化综合考虑，我国货币政策又调整为稳健中性的政策定位。新近一段时间，面对国内外复杂的形势变化，党中央、国务院提出积极财政政策要更加积极，稳健的货币政策要松紧适度，同时强调要保持宏观政策稳定。那么，财政政策如何更加积极有效，更好地发挥政策功能，防范化解财政和金融风险，服务经济社会发展全局？本文接下来对此进行逐一分析。 财政政策更加积极的必要性 财政政策与货币政策的作用机理，是在很大程度上利用和对接市场机制的作用，形成“国家调节市场、市场引导企业”的间接调控，既以规范的经济参数、经济杠杆作为政策工具对市场进行干预，又在干预的同时通过发挥该机制的作用来达到政策目的。这种间接调整机制，最有利于在引导微观主体行为时，一并给出释放活力和潜力的空间。两大政策各有侧重又需要紧密协调配合。其中，财政政策在配合呼应货币政策调节总量、实施“反周期”的需求管理的同时，需要更多地发挥不可替代的“区别对待”方式的供给管理作用，以优化结构，支持增长方式转型升级。 从我国近些年宏观经济形势以及复杂的国际背景来看，非常有必要适时采取更加积极的财政政策。从2010年开始，我国国内生产总值（GDP）增速从两位数高速增长状态，一路下行，本来已基本上形成了L形转换，2015年以来，一直到2018年上半年，我国宏观经济运行基本上徘徊在6.7%～6.9%区间。原本在探底完成之后，可乘势再企稳回升，但是，受中美贸易摩擦升级的影响，不确定性凸显，并已造成2018年和2019年的经济下行成为必然，而且促使市场预期明显趋向悲观。 为了更好应对不确定性和新的下行压力，就需要根据宏观调控“相机抉择”的操作要领，及时跟进政策调整。可以看到，2018年以来，货币政策陆续做出一系列调整，即，向“三农”领域、中小微企业、大企业、成规模的企业和民营企业的宽松政策。可见，目前的货币政策已经带有稳健之中较全面宽松的特征。财政政策优化结构的功能，也亟须进一步显现。 何为“积极财政政策” 首先，积极财政政策包括但不限于总量扩张取向。财政政策是一国重要的经济政策，通过财政支出与财政收入及相关管理，体现调节经济与社会生活的财政方针与原则。1998年亚洲经济危机爆发之后，我们需要有适度的政策刺激与扩张，应对国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下的矛盾凸显。我国官方首次提出“积极财政政策”概念。同时，除了扩张性以外，财政政策还有其不可替代的结构优化功能，所以积极的财政政策即应是扩张性而着力发挥其功能的财政政策。把优化结构功能更着力地发挥好，与适度扩张结合在一起，才是财政政策的积极与更加积极。 其次，财政政策要配合货币政策来实施总量扩张，不可回避地涉及提高赤字率。2018年一直没有看到财政部门提高赤字率、增加发债规模的预算调整方案。2019年和后续年度有必要的话，赤字率会有所提高，负债规模也会继续扩大。2018年内不做赤字率的适当调整可以理解，如果说中美贸易摩擦对2018年度GDP的影响一般认为不会超过0.3个百分点～0.5个百分点。根据形势的变化，2019年是可以考虑把赤字率提高到3%。1991年12月欧盟成员国签署《马斯特里赫特条约》时，对赤字率约定控制的标准为3%，然而一般而言，财政赤字率提高到3%也不会有什么大的风险。从欧盟的经验来看，世界金融危机发生之后，欧盟成员国中的“带头大哥”德国和法国也没有守住3%的预警线，实践证明在一定范围内，风险是可控的，但一定要审慎考虑。 再者，从我国社会主义市场经济中宏观调控主体的角度而言，财政政策将是优化结构最主要的政策调节手段。我们认为优化结构应该纳入当前中国所讨论的财政政策“更加积极”，而且要特别加以强调。这个视角正是紧密结合中央反复强调的我们构建现代化经济体系的主线，是供给侧结构性改革。促进结构的优化、实施宏观政策中的区别对待，主要是财政政策的功能。财政政策、货币政策协调中间会出现一些中国特色的事情，但回到基本认识，货币政策虽不排除“定向量化宽松”概念下做的适当区别对待，但其操作总体上只能主要解决总量问题，而当下更多解决适当“松”的问题，而适当松的同时要处理好结构优化的问题则须侧重财政政策。 财政政策一定要结合着提高赤字率和更多发债，把资金筹集起来、运用起来，充分考虑合理区别对待，补短板，通过结构优化促进中国的高质量发展，支撑中国在升级版的轨道上发展。这种从宏观视角来看的、面对全局由财政政策更积极地去推进结构优化，是财政部门无可替代、义不容辞的职责。 积极财政政策如何“更加积极” 除了以上提及的手段与方式，财政政策更加积极可以从以下三个方面体现。 掌握好年度的举债规模，警惕地方隐性债。和赤字率提高相关的，还有中国的国债和公债（包括地方债），要合在一起进行还本付息各个年度的通盘考虑。以掌握好各个年度的举债规模。举债规模与赤字率提高正相关。当适当提高赤字率时，要一并考虑完善2019年和后续年度弥补赤字的举债规范机制，如假定在未来几年还本的压力比较均匀，那么就应该更多地考虑每年度较平均地适当多举一些债。我国当前公共部门的债务，如果按照官方所说，相当于规模不到GDP的40%这样一个量值，可以说是一个安全区内相对保守的状态，有必要的话，我们可以在未来年度适当地提高到40%以上、45%甚至50%。中国现在的GDP按人民币计算已经80多万亿元，如果提高1个百分点，就是8000亿元以上的举债规模，要提高5个百分点，就是4万亿元以上的年度增加举债规模，而且基数还会抬高，所以我们举债的空间也是有的。但是也要警惕官方数据可能不包括地方隐性债。 地方隐性债的规模，目前没有权威数字，存在卷土重来的隐忧。前些年地方隐性负债审计表明曾经高达接近18万亿元，后来《预算法》修订之后，经过三轮置换，把十多万亿元的地方债存量消化掉了，转成了中国特色之下由政府牵头安排、银行金融机构也接受的中期债券。这样一来，财务表现上银行原来这些以贷款等方式出去的借贷资金，它未来的收益水平是降低的，但是它的资产质量评级却提高了，所以银行系统在这方面也没有太大抵触心理，也接受了在金融防范风险情况下这样的安排。现在大家担心的是跟着融资平台的暗中操作，也跟着所谓产业引导基金这方面操作中间可能产生过多新的负债，以及公私合营（PPP）概念之下地方政府卷进去产生的未来的更多负债。从学术上来讲，PPP项目未来生命周期中的政府“可行性缺口补贴”，可认为是一种或有负债，它到底有多大的压力，现在没有一个很清晰的判断。警惕和防范这方面的风险完全必要，但也要防止危言耸听和走极端的非理性态度。 笔者认为，经济发展的某一阶段上，适当增加负债并不可怕，而骤然刹车，可能形成最坏的结果——一大堆半拉子工程，老百姓已忍受了噪音，忍受了交通不便，忍受了种种的扬尘，结果却无望。这就是一个典型案例：冲过瓶颈期，压力释放出来以后，风险一定是逐渐下降的。类似武汉这样的发展过程，一定要理性分析。具体判断我国的地方隐性债风险，还有待于加强调查研究，一方面注重防范风险，另一方面也不要有意去渲染极端化的一些过度悲观的说法。举债的安排和赤字有一定关系，是带有总量扩张特征也较直接地服务于结构优化的一个更加积极的鲜明要因。 发挥结构性减税的作用，进一步营造“低税负”环境，支持企业释放潜力、活力和创新发展。我国目前有18种正税。企业所得税方面，已经确定中小企业减半征收的政策到2020年以前不变，这个低到12.5%的税率，比美国特朗普实施的减税政策力度还大。小微企业纳税的“起征点”也已经抬得相当高。如果还有一个可以考虑的操作点，那就是企业的研发投入。2018年9月21日，财政部、国家税务总局、科技部联合发布通知，明确提高企业研究开发费用税前加计扣除比例有关政策，根据通知，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2018年1月1日至2020年12月31日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。能否再提高这一项优惠的幅度，也是可以继续讨论的。这是支持企业进一步释放潜力、释放活力和创新发展。 除此之外，在配套改革中要着力推动降低税外制度性成本。税外的负担，是中国企业普遍感到压力巨大的负担。从研究者的视角看，我国社保“五险一金”按国际比较而言明显偏高，另外对行政性收费的规范明显不足。因此，中国企业负担的变动和弹性空间，比国际水平是明显大的。如果真的要降低企业负担，一定要把税外各种各样的负担都放入眼界，看全景图，需要通过配套改革“自上而下”决策程序和鼓励“自上而下”创新试验来减负。比如，“五险一金”要下决心尽快争取尝试实现基本养老的全社会统筹，在提高“蓄水池”共济功能的同时，顺势降低上缴标准；行政性收费改革重点，是以改革深水区“拆香火”式的改革为前提；隐性的“打点”成本与时间成本，要通过整顿澄清吏治、以合理激励改变“为官不为”等改革推动。 以优化支出结构，突出重点地支持“扩大内需”，增加有效供给，来引领需求潜力释放。积极财政政策还应该包括财政支出结构的优化。这里面有一系列扩大内需方面应该有所作为的更积极举措。近些年来，财政部门积极推动公共财政体系建设，出台了很多改革措施，特别是通过落实预算管理的完整性、优化支出结构、加强基本公共支出管理、开展支出绩效评价等，直接或间接约束了政府行为，有力促进政府职能转变，对政府非规范性获取收入也起到了一定监督约束作用。但同时，对政府支出规模、支出责任的改革，即事权合理化改革的进展，却相对缓慢。从1994年分税制管理体制改革以来，从中央与地方体制改革来看，必然强调要推进事权、财权、财力的对应性，但目前事权和支出责任的界定仍然需要贯彻中央文件要求，进一步明晰化，以一览表方式落实到“可操作”状态。与之相关的是，政府支出规模连年扩大，相应的制度制约尚不到位，行政成本居高不下，究其原因，这与“大部制”“扁平化”等配套改革进展缓慢有十分重要的内在联系。2018年中央已有新一轮“大部制”改革的重要部署，要积极贯彻落实到位，以降低行政成本，提供行政效率。 接下来，考虑财政分配突出重点地增加有效供给，应体现在：第一，支持“有效投资”“聪明投资”，以积极增加有效供给来引领扩大国内需求、释放潜力，包括重点建设支出，也包括利用PPP模式对公共工程、基础设施、产业新城建设运营、产业园区的开发等给予支持。第二，支持教育改革、科技创新，发挥科技“第一生产力”乘数放大效应。第三，支持社保体系建设，促进民众减少“预防性储蓄”，扩大消费。要以保障和改善民生为工作重点，进一步优化公共财政支出结构，切实地“把好钢用在刀刃上”，重点强化民生领域财政投入和社会建设，为国民提供一个愈益完整、合理、精细的社会保障制度，让老百姓有信心，减少消费方面的“预防性”储蓄。第四，促进基本公共服务均等化、户籍改革、新农业建设、精准扶贫和社会福利救济，支持“社会政策托底”与稳定和谐、扩大低端消费。第五，支持行政改革攻坚克难、少花钱多办事、提高公共资金综合绩效——这要求制度创新、管理创新、技术创新互动的全面改革，须分别从这三方面着手，并加强三方面的互动与呼应。第六，支持企业改革、金融改革，破解“软预算约束”顽疾，释放要素潜力活力。 关于化解防范地方政府债务风险 在前些年应对全球金融危机的过程中，我国地方政府债务规模大幅度攀升。为防范地方财政风险，管理部门已提出增加债务信息透明度、建立风险预警机制、以“阳光举债”机制规范政府融资行为、加强监督管理等对策。我国《预算法》的修订，规范地给出了地方债“开明渠堵暗沟”的法律和制度，使我国地方债“怎么借、怎么用、怎么还”纳入了阳光化的法治轨道。从对地方融资平台债务规模及其风险的分析可以看出，由于土地财政依赖、房地产投资热、地方政府隐性担保债务的不确定性等因素，地方债务的风险已涵盖财政风险、金融风险，大量的债务以地方政府信用以及流动性较差的土地作为担保，一旦债务违约或担保品价格下行出现担保不足，则存在触发市场系统性风险的可能性，并危及政府信用。 应该看到，我国当下地方债最大的风险不在其静态规模，而在于其形成机制和管理机制。地方债的背景是地方政府主导的投资拉动型经济模式，根据此前的审计结果，政府性债务一般用于铁路和公路等公共基础设施建设、农村和城市的基础设施建设，以及教育、医疗等民生项目等。应该可以据此考虑政府性债务支出后形成的究竟是优质资产还是不良资产。另外，应该看对债务的偿还能力，现金流能否当年实现还本付息。我国地方政府手中拥有巨额资产，除了土地之外，还有各种厂房、矿山、宾馆、旅游资源、仪器设备等。截至2018年12月13日，全国共有1221家国有控股公司（包括地方国有、中央国有企业以及公众企业和集体企业）在A股市场上市，占A股市场上市公司数量的32%，市值合计33.11万亿元。其中，地方国有和中央国有企业有1032家在A股上市，占A股市场上市数量的29%，市值合计22.56万亿元。因此，从资产的角度来讲，地方政府债务并不是大问题，风险点关键在于其隐性形成机制的不规范和不可持续。 化解地方债务风险是一项系统性工程。地方政府债务问题根植于中国特有行政结构和运行体制。在贯彻落实修订后的《预算法》的同时，还应大力优化政绩考核导向和激励机制，消除中央与地方之间的非合作性博弈，有效约束地方政府的隐性举债冲动。要“疏堵结合”地把短期应对措施与长期制度建设结合起来，制度建设更多着眼于“治本为上”“堵不如疏”，加强源头防范，明确落实责任，依靠“中央规制+地方自律+市场约束”相结合的规范化的地方政府举债机制，以及有限政府财力“四两拨千斤”式规模放大且绩效提升的规范化、阳光化的PPP机制，为地方公共基础设施建设等提供有制度保障的、正规、透明化的融资支持。 基于此，我国地方债务风险治理的治本思路应是：进一步落实修明渠、堵暗沟，加快建立以公开透明的政府债券为主体的地方政府举债融资机制，实行分类管理和限额控制，对债务风险高的地区进行预警，有效防范和化解财政风险。首先，加快完善体制，消解地方不当举债的发生机制。主要是，推进地方政府职能转变；加快深化改革完善财政体制，中央与地方间分税制向省以下落实，政府分权科学化，科学地界定提供地方性公共物品和服务的权责、资金来源；从根本上纠正片面化的政绩考核和不恰当的经济激励机制，消除地方政府不良举债冲动。其次，治存量、控增量，建立阳光化地方债分类管理制度。一是区分举债主体，落实偿还责任；二是保障还款来源，全力化解风险。在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制订偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。再次，规范地方政府性债务，关键在把握“治本为上”的制度建设，改变地方政府隐性举债的行为与方式，将全部地方债务置于“阳光下”操作。在《预算法》修订后依法积极发展地方阳光融资制度，优化构建“地方公债+专项市政债+政策性金融”的公共投资筹资制度。在规范存量地方政府性债务基础之上，采取由中央确定总盘子基础上的市场调控地方债制度，试点省级政府在公开市场捆绑项目，发放地方债，市级政府独立发行市政债，构建以市政债为主体的公共投融资体系。积极研讨启动市政收益债发行，通过资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者，拓宽地方政府融资渠道，继续发展政策性金融为基础设施建设规范筹资。 （贾康为华夏新供给经济学研究院首席经济学家，刘薇为中国财政科学研究院金融研究中心副研究员。本文编辑／丁开艳） [1] 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