标题：刘尚希：如何理解疫情条件下的财政政策 | 封面专题
时间：2020年6月15日 (下午5:03)
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作者：清华金融评论

[1]  疫情暴发以来我国出台了一系列财政政策，通过注入确定性、以财政风险对冲公共风险发挥了重要作用。当前疫情条件下的财政政策，属于对冲疫情冲击的政策、“买单”的政策和救助的政策。这跟以往对财政政策的理解不同。我们需要转换思维方式，避免对政策误读误用，这样有助于进一步评估疫情条件下的政策效果、完善财政政策。  疫情暴发以来的财政政策 疫情暴发以来，我国出台了一系列财政政策，一是针对地方出台约5项政策，用以指导地方在疫情条件下财政如何发挥作用；二是针对企业的政策共24项，数量较多，包含各个方面针对企业的救助政策；三是对个人的政策约9项，如对患者的补助政策、对医护人员的保障政策等。预计后续还将继续出台相关政策，政策涉及税收减免、财政补贴、出口退税、贷款展期、贷款贴息、担保和优惠、部分税费缓期缴纳等内容。 从整体来说，上述财政政策大部分属于微观政策，直接针对微观主体或微观经济主体、社会主体，如企业、家庭和个人。除此之外还有宏观政策，比如扩大发行地方专项债的问题，以及中央明确要发行特别国债。微观政策和宏观政策的组合对抗击疫情、推动复工复产发挥了重要作用。但作用是否达到政策预期还须进一步跟踪、观察和进行评估，最终要看这些政策产生的实际效果。 如何理解疫情下的财政政策 整体来看，当前疫情条件下出台的财政政策包括三个方面： 第一，对冲疫情冲击的政策。当前的疫情实际上是一次全球性的危机，比人类历史上任何一次瘟疫流行产生的影响都要大得多。目前，200多个国家都出现了疫情，涉及范围广、产生影响大。这次疫情可以用四个“最”来概括，疫情传播的速度最快、传播的范围最广、抗击疫情的难度最大、疫情的冲击最重。四“最”反映了这次疫情的基本特征，通过了解和把握疫情的四个基本特征可以看到，疫情带来的冲击是全面、全方位的冲击。疫情的冲击有三个层面：第一个层面是对生命健康的冲击，这是最直接的冲击，因为得了传染病就威胁到生命安全和身体健康，对个人、家庭影响都很大。第二个层面是对社会生活的冲击，疫情导致人们交往方式明显改变，对社会生活带来了冲击，例如人群聚集活动、旅游等均受到直接冲击。第三个层面是对经济的冲击，主要表现为对经济循环的冲击，产业上下游之间、供需侧之间均为循环状态，疫情条件下，对经济循环的冲击非常大，只要一个环节出了问题，一家企业出了问题，循环就会受阻。例如在复工复产过程中，一家企业复工复产可能未必能真正开工，如果其他企业没有复工复产，这家企业的工人即使到岗也无法正式营业，因为产业链供应链上的各环节必须协同协作才能正常运转。这三个层面的冲击是对人类生存发展全方位的冲击，彻底改变了经济社会的运行状态，可能形成一种新的运行模式。 我国经历了两波冲击，第一波冲击是国内疫情对我国经济社会带来的冲击；第二波冲击是国外疫情的冲击。在经济全球化的背景下，我国很多原材料、零部件均来自国外，很多产品的市场也是在国外。国外疫情出人意料地变化很大，在这种情况下，国外也出现了因被迫隔离而导致经济停顿、衰退，国际货币基金组织（IMF）预测全球疫情冲击会导致全球经济严重衰退。这意味着国外市场需求在萎缩，同时来自国外的供应，如原材料、零部件，也会受到影响。目前，第一波冲击已得到有效控制，而第二波冲击也就是国外的疫情冲击还难以预测，而且伴随着疫情冲击还引发国际政治、外交、舆论以及司法诉讼的冲击，不确定性成倍放大。 对经济的冲击，主要是供给侧和需求侧的冲击。一是在需求侧方面，疫情来临时，为了抗击疫情，人员隔离，企业基本停工，需求骤降，尤其是餐饮、运输、旅游需求侧的冲击最为明显。二是对供给侧的冲击。企业不能生产，首先是因为最重要的生产要素劳动力不能复工，处于隔离状态，由此产生连锁反应，导致供给侧受到严重冲击。需求侧、供给侧受到的冲击相互影响，没有需求就没有供给，没有供给，就业和收入受影响，需求也萎缩了。这样供给、需求同时出现萎缩并相互强化，最终导致经济不但不能增长，实际上还会衰退。在这种情况下，财政政策及时出手应对疫情的冲击。疫情产生了多层面的冲击，就要有针对性的措施，避免疫情冲击进一步扩散、扩大，程度进一步加深。所以疫情条件下的财政政策，首先是一个对冲政策。 第二，疫情下的财政政策是一个“买单”政策，这是财政政策区别于其他政策的一个显著特征。比如货币政策，企业借了银行的钱是要还的，不能白给，产业政策是导向型的政策，唯独财政政策是一个“买单”政策，它要承担或者分担疫情所带来的各种风险成本。整个社会的正常运转必须有一个机制，也就是必须有一个为无力承担风险的社会成员最后“买单”的机制，其实这也是社会成员的一个公共保险机制，这个机制就是财政机制，即国家财政是最后一个“买单”者。我们知道，央行提供流动性，它是最后一个提供流动性的。当企业、金融机构出现流动性问题时，中央银行能提供充裕的流动性来保持经济、金融的正常运转。现代经济是货币经济，货币的开关掌握在央行手里。从整个社会共同体来看，财政任何时候都是最后一个“买单”的。当金融机构出现破产风险时，最终救援“买单”的也是财政。从风险角度来讲，财政是社会公共风险最终的承担者。家庭、个人、企业都普遍无法承担风险时，最终去承担风险的就是财政。所以财政是整个社会最后一个“买单”者。当然，前提条件是说当其他主体无力“买单”引发公共风险的时候。若只是纯粹的个体风险，如某个企业经营不善破产倒闭，某个人因懒惰生活陷入困境，则财政没有义务“买单”。 为了抗击疫情，财政首先就是要为患者“买单”，疫情期间，新冠肺炎患者都是免费治疗。还有抗疫物资需要政府采购和提供，这是为医院“买单”。此外，疫情期间人们基本生活遇到困难，这就要政府提供救助，有的提供低保，有的发放失业救济，这是为社会主体“买单”。企业出现困难，例如贷款，财政可以给予贴息承担一部分融资成本，帮助企业获得贷款，这也是为企业“买单”。总之，疫情条件下的政策，主要是为微观经济主体和微观社会主体“买单”的。“买单”方式包括直接花钱、减税、缓缴等。至于“买单”规模则各不相同，例如中央为湖北武汉提供的转移支付肯定是最多的，疫情不太严重的地方则相对少些。“买单”持续多久目前还难以预计，因为这次新冠病毒的变异性、高传染性，对其认识都非常有限。所以“买单”政策取决于我国疫情，也取决于全球的疫情对我国的影响。除了微观政策外，还有专项债、特别国债等宏观财政政策。宏观财政政策不针对特定主体，而是在总量上发挥作用，所以专项债、特别国债的“买单”具有不确定性，即最终形成支出的专项债、特别国债到底为谁“买单”有不确定性。但不管是宏观财政政策，还是微观财政政策，其实都是花钱“买单”的政策，微观财政政策直接买单，宏观财政政策是间接买单。 第三，疫情条件下的财政政策是救助的政策。政策的目标是生存、保存量，不是促增量。即当前财政政策是保证居民的基本生活，保证人民生命安全、身体健康，同时保证企业的资金链、供应链、产业链，在疫情条件下尽可能促进经济的循环，减少因为抗击疫情带来的阻碍。从这点来看，当前疫情下的财政政策都是保生存的政策，所以它是一个救助的政策。只有在这个前提之下，才谈得上稳增长。当前，我们对财政政策的理解不能按照过去的思路。因为疫情是突发事件，但我们的思维可能没有转过来，所以面对疫情条件下的财政政策，用“刺激”“逆周期”这样的话语描述是不准确的。至于救助政策要持续多久，同样是随着疫情风险状态的变化来进行调整。总体来说，我们理解当前疫情条件下的财政政策，概括起来是三个政策：对冲疫情冲击的政策、“买单”的政策和救助的政策。这跟以往我们对财政政策的理解是不同的。所以在疫情冲击下，我们需要转换思维方式，转变话语体系，避免对政策误读误用，这样有助于我们进一步评估疫情条件下的政策效果，以及进一步完善财政政策。 财政政策是如何发挥作用的 第一，注入确定性。疫情带来的最大影响就是不确定性，且是高度不确定性，原有经济秩序、生活秩序被打乱，且不知道下一步将会如何变化。病毒带来的生命健康的不确定性，会导致经济社会各方面的不确定性一同扩散，即引发公共风险。财政政策就是要对冲这种不确定性，通过上述提到的一系列财政政策、货币政策等微观政策、宏观政策去隔离风险，遏制风险链延伸，为疫情防控、居民生活、复工复产注入更多的确定性。疫情的冲击会产生一连串的风险，形成风险链条，比如疫情冲击后企业的需求没有了，如果财政政策不加以救助，企业过一段时间就可能倒闭。如果企业倒闭则意味着员工要失业，企业倒闭风险就变成了失业风险。劳动者收入减少就变成了收入下降的风险。收入下降了，如果没有存款，便会引来生活风险。这就是一个风险链，财政政策和其他政策共同作用，尽可能把这些风险进行隔离，避免形成一个链条而传递风险。 对于企业的救助，对基本民生的保障，实质就是通过有针对性的措施，分别隔离不同类型的风险，如生命健康风险、倒闭风险、失业风险、生活风险等，避免形成“多米诺骨牌效应”。对于老百姓来说，无论怎样，都应得到基本生活保障。所以，运用财政政策注入确定性，就是通过隔离疫情所引发的一系列风险来实现的。通过财政政策隔离各种风险、遏制风险链的形成和延伸，就能避免整个国家的公共风险水平进一步升级，从而达到遏制疫情冲击的目的。 财政政策和其他政策不一样的地方是，财政政策像一根扁担挑两头，一头要为疫情防控提供资金保障，保障老百姓的基本生活，为其提供救助；另一头为经济、复工复产提供支持、救助政策。所以财政政策是把经济和社会两头挑起来了，同时发挥作用，财政政策具有内在的统筹功能。 习近平总书记一再强调，我们要统筹抗击疫情和经济发展。统筹要有工具，最有效的工具就是财政政策，因为财政政策本身既是经济政策，又是社会政策。当前既是抗击疫情的政策，同时又是支持复工复产的政策。所以财政政策具有很强的统筹功能，是实现当前抗击疫情和恢复经济发展有机结合的一个非常重要的政策工具。统筹是一种思维方式，也是一种工作方法，但是要找到这样一个操作工具，只有财政政策具备，它具有跨卫生健康、经济、社会等各领域的强大统筹功能，而其他政策的统筹功能就要弱得多，可以说很难跨经济、跨社会来实现统筹功能。 第二，以风险对冲风险，这也是疫情条件下财政政策所发挥的作用。运用财政政策对冲疫情所引发的各种各样的公共风险，包括社会领域的公共风险，比如疫情风险，还有经济领域的公共风险，如经济的衰退风险、大量企业倒闭的风险，还有失业的风险等，都属于公共风险。为什么说以风险对冲风险？或者说以财政风险对冲公共风险？简单说，就是通过财政风险的扩大来实现经济社会公共风险的缩小。一系列的财政政策一方面是减收，一方面是增支，加上经济下行，财政收支缺口快速扩大，赤字、债务随之增加。从这个角度来看，财政风险自然也就扩大了。从我国现有的财政状况来看，扩大一些财政风险是可以承受的，即在当前条件下通过政府财政来承担更多的风险，从而降低企业、个人、家庭的风险是有空间的，且可行的，我国是有能力以财政风险对冲其他公共风险的。 当前的公共风险取决于疫情的变化，不仅取决于中国的疫情，更取决于全球疫情的变化。经济下行，企业的预期是悲观还是改善、失业会不会增加等这一类的公共风险，恐怕不是一个国家可以自主决定的。在全球化的条件下，在产业链、供应链都已形成全球化的状态下，这些公共风险其实受双重影响，一是国内的政策、国内的疫情，二是国外的政策、国外的疫情。各个国家的政策措施是不是协调，关系到下一步全球公共风险水平会不会上升，未来各个国家风险水平的走向具有很大的不确定性。当前的风险要放到全球来看，已经不是一个国家可以左右的。所以，我们尽力用本国的财政政策去对冲内外疫情所引发的公共风险。如果在抗击疫情方面，能进行有效的国际合作，那么各个国家的风险都会降低。否则疫情风险会进一步扩大，其他经济社会风险都会随之升级。中国以一个大国负责任的态度，在抗击疫情方面支援世界各个国家，同时，我国以积极的财政政策对冲疫情的冲击所带来的公共风险。中国疫情的稳定实际上对世界经济、对全球疫情都有重要的积极作用。因此，以风险对冲风险需要从全球着眼，也需要全球协调，仅靠一个或一些国家，其效果是非常有限的。 第三，风险权衡是财政政策发挥作用的依据。人类社会从某种意义上来说是一个风险共同体，当今社会是一个风险社会，甚至可以说是高风险社会，高风险社会的特征就是高度不确定性。当今全球化、技术革命，尤其像数字革命所带来的影响，还有国际政治等，各种风险因素相互叠加、相互影响，在这种情况下，高风险社会已经来临。从这次全球疫情也可以看出，即使疫情过去了，我们依然处于一个高风险社会，因为风险不断扩大、扩散，而人类的技术手段和相应的制度安排跟不上风险演变的进程，显现出风险越来越大，这些风险整体来讲就叫公共风险。 各种各样的公共风险很大程度上是要靠财政风险来对冲的，即财政风险本身已经成为一个手段或工具。这与平时所讲的“财政手段”这个概念有本质上的区别，因为“财政手段”这个概念是实体性的，而财政风险作为手段是虚拟性的，具有跨时间、空间分配风险的特性。不难发现，有些国家的财政赤字、债务都是非常高的，也就是说，它的财政风险非常大，那是为何造成的？它也就是在对冲经济风险、金融风险中导致的。发达国家的社会风险，尤其像社会福利，往往转化为政党政治风险，争相上台的党派就把这种风险都转移到财政上去了。财政风险扩大了，政治风险缩小了。由于这种公共风险转化为财政风险的情况很多，不少国家债台高筑，赤字率很高，导致财政不可持续风险扩大。财政一旦不可持续，就会“反噬”经济社会，对经济、社会产生一种叠加性影响，导致公共风险进一步升级。所以把握财政风险对冲公共风险的这个分寸就变得非常重要。 有公共风险时，我们需要用财政政策手段抗击风险，但是抗击风险时，又给自身带来风险，有可能导致财政不可持续。因此，我们面对人类社会各种各样的风险时必须权衡，最重要的就是财政风险和公共风险的权衡。对一个国家来讲，财政不可持续，财政出现危机，那意味着各个方面都会出现严重问题，甚至导致国家机器停摆。我们把财政风险作为一种工具、一种手段对冲公共风险时是有条件的，它是有限度的。因此，财政风险与公共风险的权衡，就成为财政政策制定的一个基本依据。当公共风险大了，就需要制定或者调整财政政策去对冲它，这时候财政风险就会扩大，可能表现为赤字上升，债务增加，当赤字债务增加到一定程度后，公共风险降低，这时候就采取措施控制财政风险，避免财政不可持续。其中，公共风险包括经济、金融、社会甚至环保等领域，这些都需要财政风险对冲。 2008年，美国、欧洲出现金融危机、经济危机时，一个共同的特征就是赤字债务飙升，财政风险急剧扩大，即通过财政风险对冲金融风险，对冲经济风险。财政发挥作用就是不断权衡财政风险和公共风险之间的关系，既要实现公共风险最小化，又要实现财政可持续。财政作为国家治理的基础，在国家治理风险过程中发挥的作用，是把公共风险转化为财政风险，亦即可以作为工具对冲公共风险，财政的这种基础性作用是其他政策手段难以比拟的。在当前疫情条件下的财政政策，自然是对冲疫情这类生命健康公共风险，以及对冲疫情所引发的经济、社会领域等公共风险，这就是财政发挥的作用。通过对冲公共风险，降低我国发展的成本，扩大人民生活的确定性，助力经济恢复到常态。 本文刊发于《清华金融评论》2020年5月刊，2020年5月5日出刊，编辑：秦婷 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2020/06/1111.jpg
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