标题：郭新明:构建我国金融消费者教育长效机制
时间：2014年10月10日 (下午2:05)
分类：封面专题, 封面专题-总11期, 总11期, 清华金融评论杂志文章
标签：郭新明
作者：清华金融评论

文/郭新明  本文编辑/邢缤心 郭新明 中国人民银行西安分行党委书记、行长 金融产品的创新和发展为金融消费者带来了融资以及投资、理财的便利服务，但同时，金融产品设计构造的日益复杂化与金融消费者专业知识欠缺形成的信息不对称，也增加了金融消费者参与金融活动的难度，并且一些金融产品由于设计或制度缺陷以及误导性宣传，侵害消费者合法权益的现象时有发生。因此，将公众教育服务与金融服务有机结合，建立金融消费者教育长效机制，对提高金融机构竞争力、增强金融市场有效性、维护金融系统稳定具有十分重要的意义。   金融消费者教育的内涵及其重要意义 金融消费者教育是金融消费者保护体系的重要组成部分。同时，在金融消费者教育中，由于涉及的金融教育内容广泛，还存在其他参与者，如教育部门和机构、金融机构自律组织，金融消费者团体等协助义务主体开展金融消费者教育的其他组织。 实践证明，金融消费者的金融素养对一个经济体的持续健康发展和国际金融稳定具有重要作用。2008年金融危机的一个深刻教训是对金融消费者的教育不足。危机后，各主要国家、地区都先后成立了专门负责金融消费者教育的机构。在相关国际组织的推动下，各国已逐步建立全面、系统的金融消费者教育体系。完善金融消费者教育体系的主要作用在于：对金融消费者而言，有助于提高风险意识，使消费者认识到买者自负原则的内涵，从而充分把握自身的权利义务、提高抗风险能力；对金融机构而言，完善金融消费者教育制度，有利于其恪守消费者适当性原则，提高商业信誉，增强竞争能力；对金融监管机构而言，有利于其在制度落实过程中完善监管理念，实现促进公众对金融制度的理解和教育消费者正确认识风险的监管目标。   金融消费者教育的国际经验与趋势 （一）以法定金融消费者教育机构为主导开展金融消费者教育 在部分发达国家（地区），以法定的金融消费者教育机构为核心，由金融机构、金融消费者咨询机构、金融消费者保护组织、专业教育机构等广泛参与的金融消费者教育网络正逐步形成。 英国根据2010年《金融服务法》成立了消费者金融教育局（CFEB），由其独立组织开展英国金融消费者教育工作，CFEB联合了包括企业、金融消费者团体、志愿组织和媒体等在内的所有利益相关方，统筹协调开展金融消费者教育工作。2011年4月，CFEB改名为货币咨询服务公司（MAS）。MAS是由政府设立的独立公司，主要通过咨询服务来实现金融消费者教育职能。 受2008年金融危机引发的雷曼迷你债券风波事件的影响，香港金融消费者的利益受到了重大损失，这也突出反映了香港在金融消费者保护方面的不足。据此，香港于2012年5月修订了《证券及期货条例》，确定了由该条例授权的唯一推行消费者教育的监管机构——香港证监会，来实现金融消费者教育目标，并授权香港证监会成立全资附属机构——投资者教育中心，承担金融消费者教育工作。同时，《证券及期货条例》扩大了投资者教育中心的工作范围，使之有权提供与整个金融界相关的教育和咨询。 （二）以系统性、公益性和实效性为核心理念开展金融消费者教育 发达国家（地区）金融消费者教育秉承着系统性、公益性和实效性的教育理念。其中，系统性为核心理念，主张金融消费者教育制度的目的在于让监管者更有效地保护金融消费者。公益性是指金融消费者教育应当具有公正、非营利的特点，应避免同任何金融机构商品或服务的联系。公益性理念要求任一机构在开展金融消费者教育时，都应当避免重知识技能轻权益保护、重市场推介轻风险提示的现象发生。实效性理念强调金融消费者教育制度不应成为形式，而应作为推进金融消费者保护的一项重要内容予以落实，并通过丰富国民的金融知识，促使其在金融消费时重视风险，理性选择。 （三）以消费者决策教育为基础开展金融消费者教育 发达国家（地区）的金融消费者教育主要包括消费决策教育、个人资产管理教育和市场参与教育。消费决策教育是金融消费者教育的基础和关键，个人资产管理教育是金融金融消费者教育的重要组成部分，而市场参与教育则是金融消费者教育的最高层次，三个方面相辅相成，缺一不可。其中，消费者决策教育主要是风险教育。风险教育要求金融消费者认识到风险与收益相伴而生，做出决策时需权衡投资的风险与收益，树立“买者自负”的理念。现阶段最能体现发达国家（地区）金融消费者教育先进性的是市场参与教育，即教育金融消费者主动参与改变影响其决策的社会和市场环境。这不仅是市场化的要求，也是公平原则在金融消费者教育领域中的体现。金融消费者教育制度的形式多样，事实上，金融消费者教育制度不应是一个固定的模式，它在实践中的具体形式取决于监管者的特定目标、金融市场的发展情况、消费者的成熟程度和可供使用的教育资源等。 （四）以完善的金融消费者教育成效评估机制检验和改进金融消费者教育 发达国家（地区）普遍有较为完善的金融消费者教育成效评估机制，以全面了解某一具体金融消费者教育项目所产生的影响乃至对整个金融消费者保护系统所起的作用。实践中很多国家选择通过调查的方式来实现评估的目标，主要形式有两种：一是针对某一教育活动进行阶段性的评估，二是针对金融消费者教育的整体状况进行定期全面评估。以香港为例，投资者教育中心成立前，对全港的金融消费者进行了针对性极强的抽样调查，全面了解公众对金融消费者教育的需求，还将分阶段委托专业市场调查公司对教育情况进行调查，以评估所有教育活动的成效。   我国金融消费者素养现状及金融教育的主要问题 人行西安分行就社会公众对金融知识的认知程度抽样调查发现，消费者对金融知识的需求强烈，但金融知识的获取渠道狭窄且方式单一。其中，68%的消费者表示对金融知识不太了解或不了解。另外，从获得金融知识的来源看，63%的消费者最重要来源是个人经验，42%来自电视、网络、报纸等媒介，35%来自家人和朋友；从对金融产品的熟悉程度看，75%不懂股票和债券投资，42%不懂信用卡申请和使用细则；从对金融消费者教育的需求看，83%认为有必要进一步了解金融知识和加强风险意识，89%认为开展金融知识普及教育很重要或比较重要，超过90%的消费者表示愿意参与金融知识普及活动，63%认为学校必须教授金融课程。 由此推论，金融知识的缺乏具有普遍性，并且在经济欠发达地区最为突出。近年来，一些贫困地区非法金融活动频繁发生也从反面印证了消费者金融知识的匮乏和风险意识的薄弱。因此，加强消费者金融知识普及教育不仅是长远战略，更是当下急需。 从当前来看，我国金融消费者教育尚处于起步阶段，虽然各金融机构长期开展的金融消费知识宣传活动取得了一定效果，但就整体金融消费者教育而言还缺乏普及化、系统化和规范化，尚未形成金融消费者教育长效机制，金融消费者教育明显滞后于快速发展的金融业，仍存在诸多问题亟待解决。 首先，制度与机制缺失，导致金融消费者教育缺乏保障。一是缺乏法律制度保障。目前，我国对金融消费者教育和保护仅仅是一个法律概念，并没有配套的法律、法规对其进行界定和约束，而金融消费者保护的法律法规只有普通立法层面的《中华人民共和国消费者权益保护法》，没有针对金融消费者进行专业性和特殊性的规定，适用性不强。二是教育主体责任不明确。客观地讲，我国尚未明确承担金融消费教育职责的主体机构，各监管部门和行业组织只在自己职责范围内自行开展金融消费者教育活动，教育内容和形式相对零散，难以形成金融消费者教育整体方案和协调机制。三是缺乏长期战略规划。目前的金融消费者教育仅停留在短期应急性的金融知识宣传普及阶段，教育内容缺乏系统性和连续性，教育对象缺乏稳定性和针对性。 其次，人力与财力投入不够，制约了金融消费者教育工作开展。一是人力资源匮乏。优秀的金融教育队伍是推进金融消费者教育的重要保障，但是我国金融消费者教育专业人才相对匮乏，教育能力与消费者的实际需求存在差距。二是资金保障不足。与英美等国家相比，我国金融消费教育主要由各级金融监管部门和金融机构承担，没有专门财政预算来支撑金融教育工作，金融消费教育资源总体投入偏低。同时，国内农村地区与城市相比，金融消费教育投入更为匮乏，金融消费者的教育援助与农村金融发展需求不相适应。 此外，教育方式单一、内容针对性不强，也导致教育效果不明显。一是教育方式相对单一。各级金融监管机构和金融机构教育方式趋同，主要以挂横幅、发传单、设置咨询台等传统形式为主，宣传辐射面窄小，与金融消费者缺乏有效的沟通、互动。二是教育内容针对性不强。当前的金融消费者宣传资料主要由金融监管机构设定，多以相关金融业务为依据，未能根据消费者的年龄、文化程度、地域、职业及经济环境来区分层次，缺乏针对性。在实践中，金融机构往往重营销、重客户、轻教育,一些教育项目甚至异化为产品宣传平台，并未切实发挥金融消费者教育的作用。同时，在实践中缺乏教育效果评估，导致金融教育的随意性长期存在。   尽快建立我国金融消费者教育长效机制 金融危机以后，欧美发达国家在总结危机教训的同时，把金融消费教育纳入了国家战略层面，以提高金融消费权益保护的能力。借鉴发达国家经验，我国应当尽快建立金融消费者教育的长效机制，提高金融消费者的自我保护和维权能力。 （一）完善相关法规，制定金融教育战略规划 首先应将金融消费者教育纳入国家法案，着手制定《金融消费者权益保护条例》和《金融消费者教育条例》，对金融消费者教育的领导、组织、内容、方式等要素进行明确规定。其次应从国家层面制订金融消费者教育战略规划，划分各层面教育主题的职责，细化教育工作的实施流程、主要渠道、工作标准。再次应明确金融消费者教育监管机构和协调机制。建立由人民银行牵头的“一行三会”金融消费者教育监管体系，加强对金融消费者教育的监督。政府部门应整合教育资源，搭建金融教育平台，并适当予以资金支持；金融机构应发挥自身优势，与行业协会、监管机构等协调配合，使金融教育更具直接性、便利性和可操作性。 （二）加大人力和资金投入，为金融教育提供基础保障 金融监管部门和金融机构应当建立金融教育的专职部门，培育高素质的金融教育队伍，发挥教育主体作用。依托金融机构、行业协会、高校及其他社会团体中金融人才资源，组建金融消费者教育志愿者队伍，按照金融知识类别建立金融教育人才库，为金融消费者教育提供基础保障。同时，政府和监管机构可联合设立金融消费者教育专项基金，满足金融消费者教育活动的组织实施、人才培训、配套基础设施建设等的资金需要。 （三）探索多元化金融教育渠道，增强金融教育可获得性 一是通过网络、微信等新兴工具扩大宣传教育渠道。建立金融消费教育网站，为各年龄段、各文化程度人群提供学习材料。发挥微信等新兴网络工具高效、智能、灵活、互动的优势，普及金融和维权知识，加强与消费者的互动，定期检验消费者金融知识水平提高程度。二是发挥金融机构网点优势，设立县、乡、村和社区金融宣传教育工作站点，采用“讲堂授课+发放资料+现场咨询”等多种方式，将专业、学术的金融知识转化为群众最易理解的金融消费常识，形成广覆盖、多层次、针对性强的金融消费者教育网络，解决城乡地区金融消费者教育渠道不畅的问题。 （四）广泛开展以风险教育为基础内容的教育活动，提高金融消费者买者自负意识 风险教育是金融消费者教育的基础，提高金融消费者的风险意识和辨识能力，促使其做出理性的消费决策是金融消费者教育的重要内容。必须使金融消费者充分认识到金融消费风险与收益同在，对自身在金融市场中的角色进行正确的定位，改变以往政府担保金融产品收益的错误观念，树立“买者自负”的理念。针对我国机构投资者尚不发达，个人金融消费者占金融市场的绝大多数的现状，不同的金融消费者教育组织可以根据金融市场发展的整体状况、自身拥有的教育资源、目标受众的成熟程度选择不同形式的金融消费决策教育活动，提高消费者适应金融市场的能力。 （五）开展教育效果有效性评估，提高金融教育效率 建立金融消费者教育评估体系和评估机制，针对金融消费者教育情况进行定期调查评估，定期分析并综合考察金融教育是否符合实际和满足消费者需要，是否使金融消费者真正掌握了符合其自身需求的金融知识，并对金融消费行为产生积极影响，是否真正提高了消费者的金融素养。通过效果评估发现居民金融知识水平的差异，依据金融知识结构缺陷，科学调整金融教育方法和内容，切实提升金融教育有效性。
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