标题：李正强：“保险+期货”服务农民收入保障——美国的经验与中国的探索 | 封面专题
时间：2020年8月19日 (下午4:05)
分类：评金融, 首页
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作者：清华金融评论

[1] 新中国期货市场自建立以来，一直致力于探索帮助农民管理价格波动风险的有效途径。本文简要介绍美国农业保险发展经验，就中国“保险+期货”服务农民收入保障的模式及未来发展问题进行了阐述。文章指出，大商所借助保险易于为农民理解和接受的特点，借鉴美国的经验，探索出了“保险+期货”服务农民收入保障的新模式。  全面建设小康社会的关键在于解决好“三农”问题，而“三农”问题的关键是解决农民收入保障问题。2015年以来，国内期货公司与保险公司合作，借鉴美国的经验做法，成功探索出“保险+期货”服务农产品价格波动风险管理、保障农民收入稳定的新模式。这一探索得到了中央高度肯定。自2016年起，每年中央一号文件及乡村振兴相关文件，均将“稳步推进‘保险+期货’试点”列入其中。 美国农业保险服务农场主收入保障的经验 美国从1938年就开始了利用保险为农场主提供基本收入保障的尝试，经过80多年的探索，目前已经形成了“政府主导、市场化运营、期货市场为支撑、保障基本收入为目标”的发展格局，积累了较为丰富的经验。 政府主导 政府主导是美国农业收入保险项目的典型特点。一是组织保障。1938年，为解决长期困扰农业生产的巨灾损失问题，美国政府设立农业风险管理局和联邦作物保险集团（FCIC）统筹协调农业保险项目，负责确定保险条款和保险费率、为农场主提供保费补贴、为具体承担保险的保险公司提供再保险支持及日常管理和运营开销补贴等具体事宜。二是立法保障。美国国会每隔5年左右的时间以法案的形式，对农业保险项目运行涉及的资金补贴额度、新保险计划、运行机制等进行优化调整。三是资金保障。美国政府不断提升保费补贴水平，吸引农场主参加农业保险项目，目前政府保费补贴稳定在62%左右。四是清晰定位。美国农业保险在发展中逐渐确立了以收入保险为核心的运行体系，致力于保障农场主基本收入。目前美国的收入保险提供了从50%到85%的保险责任水平（保障的预期收入的比例）选择区间，农场主可以根据自身需要进行选择（目前农场主选择的平均水平为60%左右），选择的保险责任水平越低，能够获得政府的保费补贴比例越高（详见表1），明确体现出美国收入保险定位于保障农场主基本收入的特点。   [2] 市场化运营 美国农业保险项目运行之初，主要是政府运营，效率较低，农场主参与的意愿不高。1980年，美国国会修订《联邦作物保险法案》，引入私营保险公司具体承担保单销售、保险定损、理赔、上报数据等业务工作，初步确立“政府主导、市场经营”的框架。每年FCIC会对当年的保险经营盈亏与各私营保险公司根据市场份额“分配”，这种商业化运作的方式保证了保险的运行效率，也间接保证了政府资金的补贴效率。 期货市场发挥基础支撑作用 美国农业保险，特别是收入保险的发展，得益于功能完备的农产品期货市场。美国农产品期货市场始于1848年，经过一百余年的发展，至20世纪60年代，主要的农产品期货合约均已上市交易，价格发现和风险管理的功能得到较好发挥，在美国农产品国际贸易、农场主收入风险管理方面发挥了重要作用，也为农业保险市场发展提供了有力支撑。在典型的收入保险模式中，投保金额通常是产量、预期价格或是收割时期价格中的较高者、保险责任水平三者的乘积，而预期价格和收割时期价格均来自期货价格。以玉米收入保险为例，预期价格是按照芝加哥商品交易所（CBOT）12月交割的玉米期货合约在2月所有交易日收盘均价来确定，收割时期价格是按照CBOT 12月交割的玉米期货合约在10月所有交易日收盘均价来确定。 目前，美国农业保险覆盖了近120种粮食作物和经济作物，2019年保费收入达到101.23亿美元，其中基于期货价格的收入保险保费收入占农业保险总保费收入的80%以上，联邦政府补贴63.67亿美元，实际发生赔付101.31亿美元，较好发挥了农业保险服务农场主收入保障的作用。 我国保险市场服务农民收入保障的探索 我国主要通过政策性农业保险致力于服务农民收入保障。自2007年全面推广以来发展迅速，到2015年，保费收入已从2007年的51.8亿元提升至325.7亿元，业务规模居世界第二位，服务的农户数从近5000万户次增长到2.47亿户次，覆盖了水稻、小麦、玉米、棉花等主要农产品类别。但政策性农业保险仅覆盖了种子、化肥等物化成本， 平均保障程度不到基本收入预期的12%，相比美国60%的水平有明显差距。 为解决政策性保险保障程度低的问题，国内保险公司也进行了积极的探索，在蔬菜价格、生猪价格等方面进行了价格保险的尝试。如安华农业保险公司2013年就率先推出了生猪价格保险，以猪粮比指数作为承保理赔依据，约定固定的玉米现货价格代表粮食价格，约定猪粮比指数低于6︰1，就对生猪养殖户启动赔付。但因现货价格采集缺乏公开透明的机制，使得以现货价格作为承保理赔依据的可信度不高；而且以现货价格作为理赔依据也与未来价格波动的保险保障诉求难以匹配；此外，再保险市场对价格保险多持谨慎观望态度，保险公司自身的风险转移没有很好建立起来，使其在承保后面临较大风险，制约着价格保险的发展。 “保险+期货”探索金融市场保障农民收入的中国式路径 新中国期货市场自1990年开始建立以来，也一直致力于探索帮助农民管理价格波动风险的有效途径。但农户直接参与期货市场存在认知能力、准入门槛、业务操作等太多限制，期货市场直接服务农民收入保障的实践举步维艰。鉴于此，大连商品交易所（以下简称大商所）2015年组织期货公司和保险公司，借助保险易于为农民理解和接受的特点，借鉴美国的经验，探索出“保险+期货”服务农民收入保障的新模式 。 “保险+期货”的基本模式 “保险+期货”模式是由保险公司为农民提供价格类保险产品承接农民价格波动风险，即实现“风险第一次转移”，保险公司基于期货市场价格（而不是基于现货价格）来确定保险中的预期价格和理赔价格；期货公司等专业机构为保险公司提供类似“再保险”的风险转移服务，即实现“风险第二次转移”，最终将农民面临的价格波动风险，通过保险公司和期货公司合作，转移至期货市场（如图1所示）。这就既解决了保险公司在提供价格类保险产品过程中面临的采用现货价格导致承保理赔的价格和保障时间不匹配的问题，又解决了保险业务自身的“再保险”问题。   [3] 大连、郑州和上海国内三家商品期货交易所在“保险+期货”模式的启动和推广过程中起到了组织发动的作用，并扮演了主要资金扶持的角色，从而大幅降低了农民的保费负担。随着实践的不断深入，“保险+期货”模式经历了由价格保险、收入保险到联合市场各方发挥各自优势保障农户基本收入的发展过程。 首先，价格保险的率先尝试。2015年大商所组织新湖期货和人保财险在辽宁义县率先尝试玉米价格保险，为辽宁义县51户农户的1000吨玉米提供了价格波动风险保障，农民缴纳保费约11.6万元，收获季节因玉米平均价格下跌而获得赔付约24.1万元。同时，大商所还组织美尔雅期货和人保财险在大连普兰店和湖北浠水开展了鸡蛋价格保险，投保数量400吨，农民缴纳保费12.8万元，由于鸡蛋价格下行触动赔付条件，赔付金额29.9万元。价格保险为农民提供了基于期货价格的差价补偿方案，有效应对了由于农产品销售价格下跌带来的损失。 其次，收入保险的率先尝试。价格保险解决了价格波动风险问题，但影响农民收入的因素除了价格之外还有产量，显然价格保险无法涵盖农产品产量下跌甚至绝产的风险。因此，在充分借鉴美国收入保险基础上，2017年大商所又组织期货公司和保险公司开始尝试收入保险模式，如果农民的实际收入（为实际价格和实际产量的乘积）小于预期收入（为目标价格、目标产量及保险责任水平的乘积），保险公司赔偿相应的差额部分，其中的实际价格和目标价格均按照期货合约的价格确定。如南华期货和阳光农业相互保险公司在黑龙江省赵光农场开展的大豆收入险试点，预期收入544元/亩，即目标价格（4000元/吨）×目标产量（0.16吨/亩）×保险责任水平（85%），实际收入478.12元/亩，即大商所豆1合约（大商所豆1合约全称为大商所黄大豆1号期货合约，合约月份为每年的1、3、5、7、9、11月，交割标准品为非转基因的国产大豆）9、10月收盘平均价（3782.97元/吨）×实际测产产量（约为0.126吨/亩），平均每亩赔付约65.88元。显然，收入保险在管理价格波动风险的同时也兼顾了产量下跌甚至绝收的风险。 “保险+期货”的星星之火在各方的大力推动下呈燎原之势 大商所“保险+期货”模式先期试点的成功在社会上引起了强烈反响，国内其他商品交易所、越来越多的国内期货公司、财产保险公司加入进来，中央和地方政府也给予了高度关注和积极支持，经过几年探索发展，取得了良好效果。自2015年起，参与“保险+期货”的保险公司共计12家，期货公司61家，共计开展397个项目，国内3家期货交易所均提供了大量的资金支持，累计保障玉米、大豆等主粮作物620.13万吨，投保土地1762.67万亩，涉及全国23个省（市、自治区），为近70万户农户提供了收入保障，在全国范围内形成了良好的典型示范效应，并呈现出良好的发展势头。 一是由“零星分散”到“县域覆盖”。“保险+期货”起初主要针对零星分散的农业合作社或新型农业经营主体展开试点。随着接受程度的提升，2018年起，大商所在黑龙江桦川县（玉米）、内蒙古莫力达瓦旗（大豆）、辽宁盘山县（玉米）探索全县域覆盖的“保险+期货”试点取得成功。2019年全国三家商品交易所在黑、吉、辽、蒙、鲁、滇、桂、琼这8省开展了20个县域覆盖试点项目，涉及玉米、大豆、白糖、苹果、天然橡胶5个品种。县域覆盖试点对期货公司和保险公司的业务水平和承接能力提出了更高要求，也提升了“保险+期货”模式的可复制推广性。 二是保费由“单一支持”到“多方共担”，财政资金介入，项目推广的可持续性更强。“保险+期货”项目推动资金起初全部由交易所支持。随着模式效果的显现，农户、龙头企业也主动承担了部分保费，特别是地方政府和中央政府也参与进来，形成了保费多方共担的局面。以2019年大商所县域覆盖项目的保费构成为例，交易所占比为40.31%，政府补贴占比37.40%，农民自缴占比18.60%，龙头企业等市场主体占比3.69%。 中央和地方政府以财政资金补贴保费的方式支持项目，实际是政府补贴以市场化运行方式惠及到农民，减少了环节，增加了透明度，有助于完善政府补贴政策、改进补贴方式、提高补贴效率，缓解过去农业补贴存在的信息不够公开、落实不到位、中间环节损耗较大的问题，让农民有了直接的获得感。这不仅是国际市场的通行做法，也是符合世贸组织（WTO）绿箱政策的新型农业支持保护政策工具。 三是由“等待支持”到“自主开展”，市场机构主动开展的趋势逐渐显现。“保险+期货”项目推进初期，期货公司、保险公司等市场主体基本是依靠交易所的资金支持开展工作，较为被动。随着经验的积累，期货公司和保险公司不再完全依赖交易所，而是主动承担起服务实体经济、脱贫攻坚的责任，积极寻求各级政府合作，推动项目落地。据不完全统计，仅2019年，就有25家期货公司自主开展了62个“保险+期货”项目，获得政府补贴约686万元，约占总保费的23%，体现了市场主动自发的趋势。 四是由“风险管理”到“脱贫攻坚”，服务国家战略更加精准。“保险+期货”模式在推进过程中，除了专注于“风险管理”效果之外，越来越注重与“脱贫攻坚”等国家战略对接。以大商所为例，2019年的支持项目对贫困县给予特别倾斜，全年26家期货公司、6家保险公司在24个国家级、7个省级贫困县开展31项试点，为5.6万建档立卡贫困户提供保障。其中，针对贫困地区产业特点，在江西、四川等地实施了14个养殖类项目，帮助当地养殖企业和养殖户管理成本风险，产业扶贫更有针对性，为确保脱贫攻坚战圆满收官贡献了力量。 “保险+期货”模式未来的发展方向 经过5年的发展实践，“保险+期货”服务“三农”模式探索出了一条适合中国实际、保障农民收入稳定、提升农业补贴资金使用效率的有效途径，对解决市场价格波动风险，促进农民稳收、增收，提升农民群众获得感、幸福感，具有现实意义。未来要实现“保险+期货”模式的可持续发展与大范围推广，应深入探索“以政府为主导、以保障农民基本收入为目标、以期货市场为基础支撑、多方协作市场化运行”的发展格局。 第一，政府要发挥主导作用。近几年的实践表明，“保险+期货”是符合中国实际、市场化运行的农民收入保障模式，但仅靠几家商品交易所推动显然是不够的，政府要在该模式进一步推广中发挥主导作用，从政策制定、财政补贴、机构设立、运营管理等各方面统筹协调“保险+期货”收入保障模式的复制推广工作，特别是要借鉴美国收入保险运行机制中保费以“联邦政府补贴为主、农场主自缴为辅”的经验，形成中国特色农业收入保险的保费补贴机制。 第二，引导多方协作、市场化运营。以“保险+期货”模式为切入点引入粮食贸易企业、银行、保险、期货等多方协作，是真正帮助农民实现收入保障的有效途径。对参与服务农民收入保障的金融机构应该给予税收、业务资质等一系列支持，鼓励金融机构、龙头企业等市场主体更加积极地参与到“三农”服务中来，共同构建符合中国特色的服务农民收入保障的农业风险管理体系。 第三，推动期货市场更好发展。期货市场为农业保险提供了公开透明的价格标准和风险管理平台，规模大、效率高、功能强的商品期货市场是“保险+期货”发展的基础支撑。政府应为期货市场发展提供更加宽松的政策环境，加快上市更多农产品期货和期权品种，进一步扩大期货市场规模、提升市场流动性与运行效率，为农产品贸易活动和“保险+期货”服务农民收入保障提供更加具有代表性和公信力的期货价格，并以此为现货贸易定价、保险产品设计和理赔依据提供基准与依据，为各类市场主体提供高效的风险管理服务。 本文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊，2020年7月5日出刊，编辑：谢松燕 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2020/08/20200810154214.jpg [2] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2020/08/15978198811.png [3] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2020/08/15978200011.png
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