标题：赵先信、李岩：银行资本监管的逻辑与实践 | 央行与货币
时间：2022年1月27日 (上午10:12)
分类：评金融, 首页
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作者：清华金融评论

[1] 文/资深风险专业人士赵先信，中国人民银行李岩  2008年全球金融危机凸显了资本监管的内在缺陷，其中包括：受放松监管思潮的影响，资本监管规则出现倒退；重规制（Regulation）轻监管（Supervision），资本充足率失真；“大而不能倒”，一些大型金融机构风险外溢严重。危机后的资本监管改革重新完善了资本监管框架，监管部门通过压力测试监督资本监管规则实施，引入“生前遗嘱”（Living Wills）机制压实金融机构各主体责任，中央银行通过实施宏观审慎政策对市场主体的风险承担进行事前干预。 用资本监管拯救有限责任制度 有限责任制度（Limited Liability）是产业革命以来现代社会的一项伟大发明。有限责任是有限责任公司和股份有限公司的突出特征，是促进市场经济迅速发展的一项重要制度安排。采取有限责任制度的公司以公司全部财产承担责任，股东只以其对公司的出资额或所持股份为限承担损失，免于无限债务追索，有效降低和分散了创业风险，极大提高了创新创业的积极性，成功推动了史无前例的技术进步和经济增长。 自英国1855年出台《有限责任法》以来，美国各州在判例法中相继确立有限责任的合法地位。在大陆法系国家中，德国最早于1892年制定了《有限责任法》，此后法国、瑞士和日本分别于1925年、1936年和1938年效仿德国建立了有限责任制度。1993年，为加快建立社会主义市场经济，我国出台《中华人民共和国公司法》，确立有限责任公司和股份有限公司的法律地位。 凡事有利必有弊，有限责任制度在推动经济发展和技术进步的同时，也潜藏着一定的道德风险。股东出资仅占公司融资的一定比例，却享有全部剩余收益。这客观上诱使股东偏爱高风险项目和经营策略，博取高风险收益：冒险成功，股东获取剩余收益，债权人只享有固定收益；冒险失败，股东仅损失其有限出资，其余大部分损失由债权人承担。在强调股东利益至上的公司治理文化里，类似的道德风险问题会更加显著。相应地，就出资比例、出资方式、出资真实性提出法律和监管要求，是平衡有限责任负面激励的重要手段。 银行业是专门从事风险经营的高负债行业，风险外溢性强，为了平衡有限责任的反向激励和道德风险，必须对银行业实施严格的资本监管。1988年，在时任主席彼得·库克（Peter Cooke）等人的努力下，巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，简称BCBS）发布《关于统一资本计量和资本标准的国际协议》，即通常所说的“巴塞尔协议Ⅰ”，要求银行按规定计算资本净额和风险资产，前者与后者的比例，即最低资本充足比例（Minimum Capital Adequacy Ratio），又称库克比例（Cooke Ratio），任何时候不得低于8%。巴塞尔协议倡导的风险理念可以概括为四个字，“将本求利”，有多大本钱做多大生意，或者说要承担多大风险，就得有多少资本。 正如巴塞尔协议的英文名称《International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards》所示，协议实施后全球银行业资本监管规则渐趋一致，资本水平呈上升态势，审慎经营成为基本理念。资本监管逐渐成为全球银行审慎监管的核心内容，在维护银行体系稳定方面发挥了重要作用。 全球金融危机与资本监管失败 2008年全球金融危机是对资本监管有效性的一次真正检验，结果令人沮丧。欧美大型银行资本严重不足，风险和损失严重外溢，给金融体系和宏观经济造成巨大冲击，各国政府不得不动用大量公共资金进行救助，货币政策被迫进入量化宽松时期。 究其原因，监管失败难辞其咎。监管部门对银行真实的资本情况和真实的风险情况并不真正掌握。具体体现为以下三个方面： 第一，监管理念出现偏差，银行风险被人为低估。受放松监管（Deregulation）思潮的影响，2004年实施的巴塞尔协议Ⅱ对风险加权资产计量方法进行了全面改革，鼓励银行使用内部评级法计量信用风险加权资产，把风险加权资产认定权交给了银行和外部评级机构。此举不仅导致了结果的不透明，大幅降低了不同国家、不同银行间资本充足率的可比性，更导致银行资本充足率水平的实质性下降。 根据巴塞尔委员会2006年和美联储2004年的定量影响测算结果，采用初级内部评级法后，欧盟大银行和欧盟中小银行监管资本要求平均分别下降3.2%和16.6%；采用高级内部评级法后，欧盟大银行、欧盟中小银行和美国大型银行监管资本要求平均分别下降8.3%、26.6%和15.5%。银行业甚至将内部评级法作为资本节约乃至监管套利的工具，导致内部评级法成为一个“黑箱”（Black Box），银行风险被人为低估。 第二，监管失察，银行资本严重注水。资本的作用在于事前约束银行的风险承担（Risk-taking），事中和事后吸收银行的风险损失。2008年金融危机前，随着资本监管放松和资本工具创新，为节约资本成本，欧美银行业大量发行混合资本工具（Hybrid Capital Instruments）。这些工具明股实债，或名义上是永续债但实际上是短期债，却被监管认定为资本，损失吸收能力强的核心一级资本占比不断下降。 以美国为例，2001年至2008年，美国银行业总资本充足率从12.29%上升到13.09%，核心一级资本充足率从8.24%下降到6.1%。同期，资产规模7500亿美元以上的大型银行总资本充足率从11.54%上升到13.52%，核心一级资本充足率从6.91%下降到4.37%（见图1）。 第三，监管失察，银行风险大量逃逸出表。随着住房抵押贷款证券化（Mortgage-Backed Securitization，简称MBS）的快速发展，银行业务模式发生了巨大变化，从传统的“发起-持有”模式转变为“发起-分销”模式，银行表内贷款打包后通过证券化转移到表外出售，本由银行承担的信用风险转换为由投资者承担的市场风险。以证券化业务为基础的影子银行体系迅速发展，从事信用转换、期限转换和流动性转换，大量风险逃逸到银行体系之外。 根据金融稳定理事会（Financial Stability Board，简称FSB）监测结果，2003年初至2007年末，29个主要经济体影子银行总规模从27.4万亿美元增长到59.4万亿美元，年均增速高达17%，比同期银行业资产增速高6个百分点。同期，影子银行占金融业总资产的比例从21%提升到27%，占国内生产总值的比例从87%增加到141%（见图2）。 这规避了资本监管，也助长了银行的道德风险，导致贷款标准不断下降，形成大量次级抵押贷款，违约风险大幅上升。与此同时，银行的流动性供给从原来的储蓄存款越来越多地转变为批发资金，尤其是全球货币市场，金融体系的系统性风险迅速上升。 总体来看，资本没有做到在危机前控制风险承担，也无法在危机后吸收损失，导致严重的风险和损失外溢，处置化解风险困难重重。在2008年金融危机中，部分出问题的大型银行不仅缺乏充足的合格资本与债务工具用于自救，也因系统关联度高难以有效处置，产生“大而不能倒”问题。 各国政府不得不对其进行注资或接管，深度绑架了公共利益，绑架了全球经济和货币政策走向。根据欧央行拉克·莱文（Luc Laeven）和国际货币基金组织费比安·瓦伦西亚（Fabian Valencia）估计，美国、英国、德国、法国和意大利在危机中直接付出的财政成本占本国国内生产总值的比例分别为4.5%、8.8%、2.7%、1.3%和0.7%，危机带来的产出损失占本国国内生产总值的比例分别高达30%、25.3%、12.3%、23.3%和32.2%。 国际资本监管改革新框架 第一，资本监管规则全面大修。一是大幅提升对监管资本的数量和质量要求。为督促银行审慎计量风险加权资产，2017年12月发布的《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》增加了对信用风险内部评级法的使用限制，风险加权资产计算规则更加简单、透明、可比。针对资本工具合格标准和资本充足率要求，巴塞尔协议Ⅲ取消了不合格的债务资本工具，提高了核心一级资本要求，并新增了储备资本、逆周期资本和系统重要性银行附加资本要求。二是考虑到资本充足率指标受风险权重的影响较大，引入杠杆率要求作为补充。三是增加流动性监管指标，对银行提出流动性覆盖率和净稳定资金比率要求，提高银行抵御流动性风险的能力（见图3）。 第二，监管部门通过压力测试监督资本监管规则实施。资本监管规则无论多完美，都不可能自我实施，来自监管部门的监督核实至关重要。2008年金融危机前，银行资本充足率主要来自银行方面的计算和报送。数据是否真实适当，并未引起监管充分关注，由此导致监管失察和监管失败。危机后，美联储率先变革了资本监管方法，变自下而上的数据报送为自上而下的监管压力测试（Regulatory Stress Testing）。 统一设定压力情景，前瞻性、针对性地评估各家银行在压力情景下的资本充足情况，并将压力测试结果与监管行动挂钩，成为美联储资本监管的标准做法。花旗集团、摩根大通、高盛集团、美国银行、M&T银行、德意志银行、桑坦德银行等资本规划均受到过美联储的否决，在下一轮压力测试通过前，银行不能分红和回购股票。 2020年，美联储进一步建立了简明、动态、风险敏感的资本监管框架，通过监管压力测试，对大型银行提出差异化的压力资本缓冲要求，取代巴塞尔协议Ⅲ规定的2.5%储备资本要求。在监管压力测试的推动下，危机后美国银行业的核心一级资本充足率稳步提升，从2008年末的6.1%上升到2020年末的13.26%，增长了一倍以上，经营稳健性显著提升。 第三，关口前移，通过恢复和处置计划（Recovery and Resolution Plan，简称RRP）压实银行主体责任。为解决“大而不能倒”问题，简单增加资本要求不具可行性，因为这会迅速增加银行的财务成本，削弱银行的盈利能力。替代做法是事前制订恢复和处置计划，预先筹划重大风险情形下的应急预案，明确股东和债权人的风险化解与损失承担责任。 这有助于压实大型机构的自救责任，督促银行审慎经营，降低机构和业务复杂性，提高风险可处置性，为万一出现的风险处置做好预案安排，防止风险和损失外溢，避免动用公共资金进行“外部救助”（Bail-out）。 危机后，金融稳定理事会在《金融机构有效处置机制核心要素》中明确要求各国出台恢复和处置计划相关规定，主要经济体均建立了各自的恢复和处置计划制订与审查机制。例如，美联储要求资产规模500亿美元以上的大型银行每年制订和更新处置计划，提交美联储和联邦存款保险公司共同审查，并与监管行动挂钩。 摩根大通、美国银行、纽约梅隆银行、高盛集团、摩根士丹利、道富银行和富国银行等大型机构的处置计划均经历过监管否决，必须在6个月内修改后重新提交，否则监管部门将对其实施更严格的资本、杠杆率和流动性要求，限制其业务和规模增长，甚至要求剥离特定资产和业务。 第四，中央银行通过实施宏观审慎政策对市场主体的风险承担进行事前干预。由于金融风险存在顺周期性和传染性，金融市场存在羊群效应，加上市场竞争激烈，仅靠市场主体自律不足以遏制系统性风险的累积和传染。中央银行主动出击，通过实施宏观审慎政策进行逆周期调控，阻断风险的横向传染，是极为必要的。 危机后，各国在实施宏观审慎政策方面进行了一系列的探索。例如，针对银行信贷的顺周期问题，英国、德国、法国等主要经济体根据巴塞尔委员会的要求，均建立了本国的逆周期资本缓冲机制（Countercyclical Capital Buffer，简称CCyB），在经济上行期计提和增加资本缓冲，抑制银行的信贷扩张，在经济下行期减少和释放资本缓冲，提升银行的信贷供给能力。 我国2020年发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》，明确了逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围及评估机制，逆周期资本缓冲比率初始设定为0。再如，为防范房地产市场信贷繁荣带来的巨大风险，我国早在2003年就引入贷款价值比，即最低首付比，来引导按揭贷款需求，危机后不少国家也开始用类似工具来调控房地产市场。类似的其他宏观审慎工具还包括居民债务收入比、贷款收入比等。 值得注意的是，宏观审慎政策目前仍处于“儿童期”或者说“少年期”，尚未形成较多的共识，还有待于通过实践进一步完善，还需要更多的研究和探索。实施宏观审慎政策需要相机决策、因地制宜，避免不当干预。另外，也要做好与相关政策的协调，防止政策规避与溢出效应，达不到预期效果。可以说，宏观审慎政策是科学也是艺术，不能照搬照抄，也不能机械地理解和执行。   我国银行资本监管的成果与不足 近年来，我国银行资本监管取得了显著成效。在2004年《商业银行资本充足率管理办法》实施之初，我国银行业真实资本充足率水平总体为负数，面临“技术性破产”的困境。此后，随着大型银行的股份制改革，按照“准确分类、提足拨备、做实利润、资本充足”的监管路线图，监管部门将资本充足率达标作为监管的核心目标。 截至2021年二季度末，我国商业银行核心一级资本充足率达到10.5%，总资本充足率达到14.48%，银行业经营总体稳健。英国《银行家》杂志发布数据显示，按照一级资本进行排名，2020年全球前1000位的银行中我国占144家。 在看到银行资本监管成绩的同时，也应看到以下不足： 第一，部分中小银行公司治理和内部控制失效。基础不牢，地动山摇。如果说资本监管是中学课程，那么公司治理就是小学课程。近年来，部分中小银行被问题股东或实控人非法控制，以违规关联交易将银行作为“提款机”，形成较大风险。例如，“明天系”控制包商银行期间，共占有包商银行资金超过1500亿元，全部形成不良贷款，占包商银行资产规模近30%。 此外，高管层恶意掏空所在机构和违法违规经营，监管俘获和“猫鼠一家”等问题也较为突出。公司治理健全和内控有效是资本监管发挥作用的前提。针对这些风险，无法通过资本监管加以缓冲，必须加强微观审慎监管，督促银行完善公司治理和内部控制。 第二，资本监管的配套制度还需进一步完善。突出表现在，相当一部分银行为了追求账面业绩，习惯以时间换空间，不愿意及时、真实暴露风险，资产分类不够准确，更倾向于通过资产的进一步扩张，用新增收入来核销不良资产。新增营业收入取代资本成为消化存量不良贷款的主要资源，资本既没有在事前有效约束银行风险资产扩张，也没有在事后承担相应的风险损失，资本约束机制和风险缓冲机制有待巩固。 2017年12月，国际货币基金组织在对中国的金融体系稳定评估报告中指出，中国对外公布的银行不良率没有充分反映资产质量。2017年至2020年，我国显著加大了银行业不良贷款处置力度，累计处置不良贷款8.8万亿元，占2020年末银行业贷款余额的4.9%，银行业每年的营业收入中近30%用于计提信用减值损失。同期，银行不良贷款率仍稳中有升，从1.74%上升到1.84%。类似情况表明，在完善资本监管配套制度建设方面，我国仍然任重道远。 第三，银行业风险处置机制有待建立健全。美国经济学家艾伦·梅尔泽（Allan H. Meltzer）有句名言，“资本主义没有失败就好比宗教没有原罪，这不可能行得通”。准确地说，资本监管的本意不在于杜绝失败，而在于负责任地失败，避免风险和损失外溢。为此，必须在事前就建立起恢复与处置机制，防控道德风险。 与国际上相比，我国政府对系统性金融风险的容忍度相对较低。个别中小银行出现问题也可能“由点及面”产生较强的传染性，风险外溢性强，存在一定的政府救助和兜底预期，问题机构难以得到快速有效处置，蕴含一定的道德风险。因此，加快建立相配套的恢复处置机制尤为迫切。围绕银行业风险处置，必须完善法律依据，明晰中央与地方、各部门之间的职责边界，压实各方主体和监管责任，明确处置资金来源和使用顺序，丰富市场化法治化处置手段，提升处置效率，降低处置难度和成本。 做好我国银行资本监管的建议 第一，补好银行业公司治理这门基础课。近年来，监管部门在推动健全银行业公司治理方面做了大量工作，开展银行机构股权和公司治理专项整治，出台健全公司治理三年行动方案，弥补公司治理、股权管理、关联交易、大股东行为监管等方面的制度短板，严厉查处违法违规行为，不断提升公司治理质效，取得了积极成效。 为真正发挥资本监管在银行监管中的核心作用，需要持续强化微观审慎监管，及时纠正银行在公司治理、内部控制等方面存在的问题，做到风险早发现、早提示、早预警、早处置，及时把“坏”风险过滤掉，让银行资本只用来缓冲“好”风险。 第二，完善资本监管配套制度。随着我国经济发展进入新常态，以时间换空间的不良贷款核销策略不可持续。必须严肃会计制度，进一步提高资产风险分类的真实性，加大不良贷款处置力度，消除用资本核销损失的政策障碍，让资本在经营中确实可损失、能损失，避免资本成为名义上的摆设。 第三，通过压力测试监督资本监管规则实施。好制度也需要执行好。在借鉴巴塞尔协议Ⅲ改革成果，持续完善我国银行资本监管制度的同时，要借鉴美联储等监管经验，强调监管部门对银行资本合规的监督核实职能，推动资本监管落地。为此，必须加大监管部门对压力测试工具的投入，尽可能及时了解银行资本和风险的真实情况，前瞻性、针对性地识别银行资本充足状况，提出差异化的资本监管要求，通过监管监督推动资本监管规则有效实施。 第四，通过恢复和处置计划压实金融机构各主体责任。系统重要性银行与大中型银行均要制定集团层面的恢复和处置计划。中央银行与监管部门密切配合，组织审查银行的恢复和处置计划。通过恢复和处置计划管理，指导银行预先筹划重大风险情形下的应急预案，提高风险管理和内控水平，增强审慎经营意识，降低机构和业务复杂性，提高对特定类别资产、特定业务条线、分支机构和子公司的风险处置能力，确保在关键业务不中断的情况下，能够有序化解处置各类风险，将压实各方责任的关口前移。 第五，持续健全宏观审慎政策框架。近年来，中央银行在健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架方面取得了积极进展，房地产金融、跨境资金流动等领域的宏观审慎政策工具不断丰富，从源头上管控系统性风险取得了积极成效。围绕完善我国宏观审慎管理政策框架，应研究构建系统性风险监测、评估和预警体系，健全房地产金融、外汇市场、债券市场以及跨境资金流动等重点领域宏观审慎监测和评估体系，积极推进系统重要性金融机构和金融控股公司监管，做好宏观审慎政策与货币政策、微观监管政策的协调配合。 本文仅代表作者个人观点，与供职单位无关，刊发于《清华金融评论》 [2] [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2022/01/0127.jpg [2] http://www.ycandyz.cn/aaa/Tsinghua/qhMall/home.php?sid=
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