标题：地方政府债券发行明显前置，规模再创新高｜宏观经济
时间：2023年1月16日 (上午9:13)
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作者：清华金融评论

[1] 文/中国民生银行首席研究员温彬、研究员孙莹 2022年，全国共发行新增地方政府债券47447亿元，比上年多增3738亿元，发行使用进度明显加快。其中，新增专项债40265亿元，比上年多增4421亿元；新增一般债7182亿元，比上年减少683亿元。新增地方债资金投向基础设施建设的比例达63.8%，比2021年提高2.7个百分点，对提振基建投资作用明显。 2022年地方债平均发行期限13.23年，同比增加1.37年，其中10 年期及以上债券占比 66.0%，较上年高4个百分点，有利于缓解地方政府偿债压力；平均发行利率 3.02%，同比下降 34bp。 2022年地方债发行回顾 2022年，我国发展面临的风险挑战明显增多。国际方面，全球经济由滞胀转向衰退，外需放缓和市场震荡加剧，叠加俄乌冲突导致国际地缘政治格局加速重构，对我国形成挑战。国内则面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，特别是疫情防控压力加大、企业生产经营困难，更是进一步加剧了经济下行风险。 在此背景下，地方政府债券尤其是专项债成为稳增长的重要抓手，发行规模大幅上升、进度显著前置，在支持基建设施建设、扩大有效投资方面发挥了积极作用。 （一）发行规模创历史新高2022年，全国共发行新增地方政府债券47447亿元，比上年多增3738亿元，融资结构以专项债券为主。其中，专项债发行规模首次突破4万亿元，创下专项债发行七年以来新高。2022年，我国在安排新增专项债限额3.65万亿元的基础上，下半年又盘活5000多亿元专项债地方结存限额。 全年发行新增专项债40265亿元，比上年多增4421亿元，占新增地方债的比重进一步提高，延续了2018年以来以专项债券为主的融资结构，是地方政府融资“开前门”的主力军。相比一般债，专项债券针对有一定收益的公益性项目，靠项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息，不列入赤字，因此债务空间更大，风险可承受能力更强。 一般债发行规模下降。2022年发行新增一般债7182亿元，比上年减少683亿元。这主要与疫情发生以来地方收支缺口明显扩大，一般债即地方赤字的扩张受到限制，但中央政府债务仍有扩张空间有关。近年来，赤字分配已向国债倾斜。此前年度地方一般债占赤字的三成左右，但最近三年占比明显下降，2022年一般债占赤字的比重已降至21%。 （二）发行使用节奏明显加快2022年，我国地方债发行使用进度明显快于往年，除了对冲疫情的负面影响外，也是出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量。2021年12月，财政部已向各地提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元，提前下达时间较上年提早了3个月左右。 2022年3月29日，国务院常务会议要求2021年提前下达的额度5月底前发行完毕，2022年下达的额度9月底前发行完毕。2022年3月30日，财政部向各地下达了剩余地方债额度。 在二季度经济下行压力明显增大的背景下，2022年5月，国务院要求加快专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。政策引导下，地方债发行进度总体偏前置。前6个月发行新增地方债40211亿元，完成进度达92.0%，远高于2020年、2021年同期58.9%和33.1%的进度。 （三）资金主要投向基础设施建设根据财政部政府债务研究和评估中心的数据，2022年新增地方债资金投向基础设施建设的比例达63.8%，比2021年提高2.7个百分点，对提振基建投资作用明显。其中， 投向市政和园区、交通基础设施、农林水利、生态环保、物流和能源资金占比分别为31.9%、17.3%、9.2%、3.7%、1.7%；其余投向社会事业、保障性安居工程等领域。与此同时，专项债使用范围进一步扩大，以充分发挥其稳投资的作用。 2022年10月，监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上新增新能源和新基建投向；可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项。 其中，新能源投向细化为公共领域充换电基础设施，大型风电基地等绿色低碳能源基地；新基建细化为云计算、数据中心、人工智能基础设施，轨道交通等传统基础设施智能化改造，市政、公共服务等民生领域信息化项目等。 （四）发行期限更趋长期化2022年地方债平均发行期限13.23年，同比增加1.37年，其中10 年期及以上债券占比 66.0%，较上年高4个百分点，有利于缓解地方政府偿债压力。近年来，我国不断完善地方债期限结构管理。2019年，财政部不再限制地方政府债券期限比例结构，使得2020年10年期及以上地方债发行规模占比大幅上升。 2020年11月，财政部针对一般债券发行期限提出控制要求，既年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。 受该政策影响，2021年长期地方债发行规模占比和加权发行期限有所下降，10年期及以上债券发行规模占比降至62.0%。由于2022年发行专项债占地方债的比重进一步提高，10年期及以上债券发行规模占比回升至66.0%。 （五）发行利率整体下行受政策引导、经济下行和融资需求不振等因素影响，2022年市场流动性维持宽松，地方债各期限发行利率整体下行，平均发行利率 3.02%，同比下降 34bp。其中，1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期发行利率分别较上年下行45bp、41bp、45bp、42bp、37bp、38bp、35bp、36bp、30bp至2.15%、2.42%、2.49%、2.68%、2.90%、2.92%、3.20%、3.27%、3.40%；与同期限国债利率之间的利差在13bp-18bp，相比2021年明显收窄。 2023年地方债发行展望 （一）专项债规模扩大加快构建现代化基础设施体系要求下，2023年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。但近年来地方财政大幅减收，地方政府债务率持续攀升，为保障地方政府举债投资的长期可持续性、防范债务风险快速累积，新增专项债不可能大幅度扩容。 截至2022年底，地方显性债务余额已经达到35.2万亿元，比2021年末增长15.6%，地方政府债务率继续抬升，或已突破120%的债务警戒线。且地方政府还本付息压力逐渐增大。2022年1-11月累计，债务付息支出10325亿元，同比增长7.1%，占同期财政收入的4.2%，较上年上升0.7个百分点。 随着监管趋严，各地城投融资环境趋紧，借新还旧难度加大，这笔债务虽然统计在企业分类下，但实质上也属于地方政府债务，从而导致其付息压力进一步加大。综合考虑，预计2023年专项债发行规模约3.8万亿元，比2022年预算小幅增加1500亿元。必要情况下，专项债结存限额仍有超万亿的腾挪空间，可以发力基建。 （二）一般债规模持平2022年中央经济工作会议指出，2023年“积极的财政政策要加力提效”，这一提法曾在2018年的中央经济工作会议中被提及，2019年财政预算报告紧跟这一基调进行了调整，无论是赤字率还是债务规模都较之前有所扩张。因此，2023年财政赤字率提高也成为大概率事件。 考虑到2023年财政收支矛盾仍较为突出，而可用结余资金相比往年略显不足，预计赤字率目标将比2022年预算调高0.2个百分点，为3.0%左右，这有利于经济持续恢复。不超过3.0%，主要是为保持财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。 2023年赤字规模预计达到3.8万亿元，比2022年扩大4300亿元。其中，中央是加杠杆的主力，国债规模或达30800亿元左右；地方一般债规模为7200亿元左右，与2022年持平。 （三）发行进度继续前置2023年地方债发行节奏将维持前置态势。这主要是因为2022年一季度经济增速在四季度中最高，叠加当前处于疫情流行期，2023年一季度稳增长压力相对较大。2023年提前批地方债额度已于2022年11月下达，下达时间为往年最早，亦显示出财政稳增长的迫切性。 目前，2023年地方债发行已经启动。截至1月4日，已有18个省份及计划单列市公布了一季度地方债发行计划，规模合计超过1.2万亿元。其中，新增地方债规模达10597亿元，再融资债券规模达1495亿元。 新增地方债中，新增专项债券计划发行规模达8978亿元。一季度作为基建开工的传统淡季，在新增专项债的有力支持下，基建投资有望实现淡季不“淡”。 文章来源：民银研究 本文编辑：王茅 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2022/12/4.jpg
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