标题：关于商业银行参与政府性债务重组的思考与建议 | 银行与信贷
时间：2023年10月12日 (上午9:31)
分类：评金融, 首页
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作者：清华金融评论

[1] 文/中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长、财政部政府债务咨询专家袁海霞，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副总监汪苑晖，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院研究员王晨 银行等金融机构在各地化债中发挥着愈加重要的作用。根据中诚信国际估算，目前商业银行理论上可参与6万亿~10万亿元政府性债务的重组，但为避免引发道德风险，地方债务的化解仍须在压实地方政府主体责任的前提下谨慎寻求金融支持。本文提出了稳妥推进商业银行参与政府性债务重组的建议。 2022年底以来，政策多次强调防范化解地方政府债务风险，贵州、山东等地更是得到中央高度重视，国发〔2022〕2号、财预〔2022〕114号、银保监〔2023〕11号文件等为银行参与地方债务化解提供了政策支撑，银行等金融资源对化债支持力度或进一步加大。但为避免引发道德风险，地方债务的化解仍须在压实地方政府主体责任的前提下谨慎寻求金融支持，考虑到商业银行参与债务重组将对其经营等产生影响，且经济修复承压下银行承担较多稳增长任务，不建议大规模参与，须以局部为主谨慎开展。根据中诚信国际估算，目前商业银行理论上可参与6万亿~10万亿元债务重组，但由于监管指标下降空间有限、区域金融资源不均衡等，银行实际能参与化债的规模远不及测算。为稳妥推进商业银行参与债务化解，后续应从政策层面进一步完善相关保障，适当加大资金支持。笔者自2023年初起多次提到，央行可研究设立特殊专项计划为化债银行提供低成本资金支持，例如近期媒体报道的应急流动性工具（Special Purpose Vehicle，简称SPV）等；但同时银行化债也须注重风险控制，合理设计重组方案，避免风险传导及扩散。 商业银行参与政府性债务重组的可行性分析 近年来财政部多次提及稳妥化解存量地方债务，建立市场化、法治化的债务违约处置机制。在当前地方财力普遍承压的背景下，“以时间换空间”的债务展期及重组成为化解政府性债务风险的重要方式，银行等金融机构也在各地化债中发挥着愈加重要的作用。2023年以来，政策层面继续为金融机构参与化债提供支持，但在稳增长压力及道德风险掣肘下，地方债务化解仍须以压实地方政府主体责任为前提，商业银行大规模参与地方政府性债务重组的可行性较低。 商业银行参与地方债务化解符合市场化化债的政策要求 商业银行参与地方政府性债务重组能在一定程度上缓解融资平台短期债务压力，降低流动性风险，符合政策对于市场化化债的要求。2016年国务院发文表示“地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则”；近年来财政部多次提及“建立市场化、法治化的债务违约处置机制”，鼓励以市场化手段化解隐债、进行债务违约处置，遵循公平公正的市场化原则、杜绝不当行政干预。从实践看，市场化方式化解地方债务的措施包括金融机构债务重组、国有股权划拨、用不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，简称REITs）净回收资金补充发起人流动资金、开展融资平台整合转型等。在当前地方财力普遍承压下，债务展期及重组逐步成为化解风险的重要方式，银行等金融机构在各地化债中发挥着愈加重要的作用。2022年针对贵州高质量发展的“国发2号文”提出“按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转”，银行参与地方债务重组已成为“以时间换空间”化债思路下的重要方式，大致可通过国家开发银行牵头形成银团贷款、商业银行与企业自行协商等方式进行，缓解了融资平台债务压力。 2023年以来，政策层面继续为金融机构参与化债提供支持，并针对重点区域出台支持文件推动债务有序化解。1月时任银保监会主席郭树清接受采访时提出“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。2月习近平总书记在《求是》发表的重要文章《当前经济工作的几个重大问题》也提及“防范化解地方政府债务风险”“优化债务期限结构，降低利息负担”等。同月，原银保监会同中国人民银行联合制定了《商业银行金融资产风险分类办法》，规定“债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产”，为银行参与政府性债务重组提供了政策依据。近期，央行《二季度货币政策执行报告》表示，“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”，或表明银行将在后续化债过程中发挥更加重要的作用。此外，贵州、山东等重点区域防范地方债务风险等相关文件陆续出台，政策支持力度较大，推动地方有序化债。 商业银行大规模参与政府性债务重组的可行性较低 稳增长压力及道德风险掣肘下，地方债务化解应以压实地方政府主体责任为前提，商业银行大规模参与地方政府性债务重组的可行性较低，须局部、谨慎推进银行参与。首先，银行等金融机构过多参与政府性债务重组易推升部分地方政府对于金融机构兜底化债的预期，或引发一系列道德风险，因此，地方债务化解的前提仍然是严格压实地方政府的化债主体责任，用好用足地方政府自身资源，再建立风险共担机制，合理利用金融资源，谨慎推进银行参与债务重组。其次，大规模参与政府性债务重组将对银行产生较大影响，使其经营指标在短期内恶化。考虑到实际的债务规模较大，若贷款置换在全国范围内展开，将对银行经营稳定性产生较大影响，仅从净息差的角度看，能够进行债务重组的极限规模也不足隐性债务总规模的10%。同时，银行贷款置换并未从根本上降低债务规模、消除债务风险，一旦发生大规模逾期，将导致经营指标进一步恶化。最后，银行参与政府性债务重组或对其他行业贷款产生一定影响，叠加经济修复承压下，银行承担较多稳增长任务，大规模推进债务重组可行性较低。银行参与债务重组需要在短期内新增资金发放贷款，贷款规模或加速扩张，但该部分资金仅用于高息债务置换，并未派生存款，或在一定程度上造成贷款增速与存款增速背离，导致银行负债缺口扩大；为补充资金，银行或加大同业存单发行力度，造成同业存单利率上行，银行负债综合成本难以下降，叠加置换贷款利率较低，为维护净息差稳定，其他行业贷款利率进一步下行或面临一定制约。同时，在经济修复承压、实体融资低迷下，银行也承担着较多稳增长任务，大规模推进债务重组可行性较低…… 阅读全文 请点击 [2] 文章来源：《清华金融评论》2023年第10期总第119期资深编辑：孙世选 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2023/09/2.jpg [2] http://mall.thfr.com.cn/aaa/Tsinghua/magazine/wxpay/contentPage.php?id=3958
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